Recordon Luc · Ständerat · 2014-09-24

Wortprotokoll

C'était une fort bonne idée, sans doute, que d'avoir renvoyé le projet à la commission pour l'examen approfondi de sa validité. Evidemment, cela présente quelques défauts, mais aussi de nombreux avantages. Cela nous permet d'approfondir la question de l'admissibilité constitutionnelle des initiatives sur le plan formel. Le défaut, c'est que ça nous fait faire le débat deux fois. Mais je crois que cela était nécessaire.

Juste avant moi, Monsieur Föhn a longuement expliqué avec force arguments pourquoi il fallait déclarer cette initiative valable. J'insisterai encore davantage, pour ma part, sur l'affaiblissement progressif, au fil de notre histoire constitutionnelle, du critère de l'unité de la matière. En effet, c'était certainement quelque chose qui paraissait important dans les débuts de l'initiative populaire que de ne pas avoir un inventaire à la Prévert, un fourre-tout, et je crois que cette cautèle doit demeurer. Mais l'expérience, au fil des années, avec le développement, que certains qualifient de frénétique, du nombre des initiatives populaires, nous amène à constater qu'il s'agit presque toujours de proposer une politique. Une politique implique non seulement de prendre des mesures, mais aussi de trouver de l'argent, de ne pas mettre en péril les autres tâches bien ancrées de la Confédération. Il est donc profondément logique, Monsieur Levrat l'a aussi très bien expliqué tout à l'heure, qu'une initiative populaire ait un volet financement à côté de la tâche nouvelle à accomplir ou inversement, si elle est centrée sur un financement - un impôt, comme c'est le cas ici -, qu'elle indique à quoi cela peut devoir servir, que cela soit au fond un impôt affecté. L'impôt affecté n'est pas très populaire chez les fiscalistes, mais c'est néanmoins quelque chose qui n'est pas invalide d'un point de vue constitutionnel.

Je crois donc qu'il faut se rendre compte que le critère de l'unité de la matière doit être appliqué de manière très restrictive, de plus en plus restrictive, vraiment, pour une initiative qui irait dans tous les sens et mélangerait des choses dont le lien entre elles serait vraiment très ténu.

En revanche, et Madame Diener a largement souligné cet aspect, il faut prendre en considération le principe de la proportionnalité. Car autant le principe de l'unité de la matière perd de l'importance au fil des années, autant celui de la proportionnalité en acquiert. C'est au fond une élaboration de la théorie constitutionnelle qui est assez neuve: il y a peut-être un demi-siècle qu'on a vraiment pris conscience de l'importance du principe de la proportionnalité et, aujourd'hui, on se rend compte que c'est un principe cardinal de l'organisation de notre Etat. La Commission des institutions politiques a en effet bien relevé le croisement de ces deux courbes: l'unité de la matière, qui est une courbe en baisse au point de vue de l'importance et, au contraire, le principe de la proportionnalité, qui est une courbe en hausse. Pour autant, dans le cas particulier, je ne pense pas qu'on puisse dire que l'initiative enfreint le principe de la proportionnalité. C'est assez évident aujourd'hui.

Il y a la question de la rétroactivité qui, d'ailleurs, a un rapport assez étroit avec le principe de la proportionnalité. Elle peut certainement être imposée dans une certaine mesure, mais pas au-delà de tout. La durée ne saurait être excessive - et elle a aussi un rapport avec le principe de la bonne foi: il faut que les gens puissent s'attendre à ce qui leur arrive.

Mais, dans le cas d'une initiative populaire, on doit admettre que, lorsqu'un texte est déposé à la Chancellerie fédérale et mis en circulation pour la récolte des signatures, les gens sont quand même largement informés du risque qui peut se produire et ont du temps pour prendre des dispositions: le temps de la récolte des signatures, qui peut aller jusqu'à 18 mois - la récolte peut échouer aussi, d'ailleurs; il y a ensuite le temps du traitement par le Conseil fédéral, puis par le Parlement. Evidemment, tout cela prend beaucoup de temps et on pourrait dire qu'à cause de cela, s'il y a entrée en vigueur, forcément qu'il y a toujours une rétroactivité assez importante. Mais c'est une fausse rétroactivité puisque, durant tout ce temps, ceux qui peuvent craindre les effets défavorables d'une initiative ont largement eu le temps de prendre leurs dispositions. Comme cela a été dit précédemment, certains ne s'en sont pas fait faute dans le cas particulier! Donc je ne crois pas que le principe de la rétroactivité, considéré dans son essence, qui est le principe de la bonne foi, soit ici enfreint.

Je parviens donc à la même conclusion que la plupart des préopinants, en ce sens que cette initiative doit être déclarée valable.

Maintenant sur le fond, je serai un peu plus bref. Je voudrais quand même relever qu'on n'a peut-être pas examiné le problème dans son entièreté et qu'on est un petit peu resté à la surface du slogan, notamment sous deux aspects. [PAGE 911]

En ce qui concerne d'abord les successions d'entreprises, c'est un élément très important bien entendu, auquel nous nous attachons tous, parce que nous avons tous connaissance de cas difficiles. Mais soyons concrets: les successions d'entreprises se font rarement de nos jours en ligne directe. C'était ainsi dans la tradition ancienne, mais lorsqu'on veut faire perdurer une entreprise et les emplois qu'elle représente, aujourd'hui, on cherche en général un successeur dans une configuration complètement différente. Je ne dis pas qu'il ne puisse pas y avoir des cas exceptionnels où cette situation se présente, notamment dans le cas d'une microentreprise. La succession en ligne directe peut encore avoir lieu, mais alors il s'agit justement de microentreprises pour lesquelles la franchise de 2 millions de francs prévue, que nous avons peu soulignée dans le débat jusqu'à présent, permet de réduire le problème à assez peu de choses. Il est rare qu'on ait affaire à une microentreprise où, avec la franchise de 2 millions de francs, on doive craindre quoi que ce soit.

En ce qui concerne l'autre aspect, celui des taux, qui a été développé exclusivement par Monsieur Bischof - que je remercie au passage d'avoir fait l'éloge de l'impôt successoral vaudois, qui en effet fonctionne très bien -, la question de la franchise est décisive. Bien sûr que les taux que vous avez signalés dans certains cantons, dont le mien précisément, sont bas, mais les franchises ne le sont pas du tout. Et le principal problème auquel on s'est heurté dans la pratique - nous qui connaissons dans le canton de Vaud cet impôt depuis des décennies -, c'est plutôt la question de l'immeuble familial; question qui, avec une franchise de 2 millions de francs, est réglée. C'est extrêmement important parce que tout type d'impôt, comme l'impôt successoral et aussi l'impôt sur la fortune, se heurte en effet à cette problématique des actifs illiquides, des actifs immobilisés, qu'il faudrait à un moment donné vendre pour payer l'impôt s'il n'y avait pas des franchises suffisantes. Je pense donc que la technique fiscale utilisée n'est pas si mauvaise qu'on veut bien le dire et que les deux arguments - celui des taux et celui des successions d'entreprises - ont été exagérés.

C'est pourquoi je peux me rallier à l'initiative et recommander au peuple et aux cantons de l'accepter.