Hêche Claude · Ständerat · 2012-11-29

Wortprotokoll

Depuis le début des années 1990, notre pays mène une politique des transports cohérente et durable. Cette politique portée par le peuple a notamment permis de réaliser des projets comme Rail 2000, les nouvelles transversales alpines (NLFA), le raccordement au réseau européen à grande vitesse ou encore l'aménagement du trafic d'agglomération.

Aujourd'hui, avec le dossier du financement et aménagement de l'infrastructure ferroviaire (FAIF), notre Parlement est sans aucun doute appelé à prendre la décision la plus importante depuis l'arrêté sur le financement des projets d'infrastructure des transports publics, voté par le Parlement et approuvé par le peuple en novembre 1998.

Si les transports publics ont gagné en attrait, la forte croissance de la demande s'est accompagnée d'une augmentation importante des coûts d'exploitation et de maintenance. Aujourd'hui déjà, les ressources disponibles ne suffisent plus à l'entretien ni au renouvellement de l'infrastructure ferroviaire des CFF et des chemins de fer privés. La demande va continuer à progresser, poussant l'infrastructure ferroviaire à ses limites de capacité.

Les prévisions annoncent une nouvelle augmentation d'environ 60 pour cent du transport des voyageurs et d'environ 70 pour cent du trafic des marchandises d'ici à 2030. Les besoins supplémentaires pour assurer l'entretien et le renouvellement sont estimés à quelque 500 millions de francs par année.

Si la réalisation du projet de développement de l'infrastructure ferroviaire ZEB a permis depuis 2009 de faire un premier pas dans la bonne direction, il faut compléter la réflexion et les mesures relatives à l'aménagement futur de notre réseau ferroviaire et trouver des moyens financiers supplémentaires si l'on souhaite relever ce défi de mobilité publique.

A cet égard, l'initiative populaire "pour les transports publics", portée par une large coalition d'associations et de partis politiques, remise le 6 septembre 2010 avec 140 000 signatures, a en quelque sorte joué un rôle d'aiguillon dans la présente réflexion sur l'avenir de l'infrastructure ferroviaire. Toutefois, si le Conseil fédéral approuve l'objectif d'un financement sûr, contenu dans l'initiative, il rejette la méthode proposée et lui oppose un contre-projet direct, le projet relatif au financement et à l'aménagement de l'infrastructure ferroviaire.

Pour le Conseil fédéral, le financement de l'exploitation et de l'aménagement de l'infrastructure ferroviaire doit certes être assuré par un nouveau système financier, mais avec pour élément central un nouveau fonds d'infrastructure ferroviaire à durée indéterminée, le FIF, en lieu et place de l'actuel fonds qui, lui, est limité dans le temps.

Dans le cadre de son message, le Conseil fédéral propose également, je dirai même, aussi et surtout, un programme de développement stratégique à long terme de l'infrastructure ferroviaire et propose une première étape d'aménagement 2025. Les investissements de 3,5 milliards de francs visent principalement:

- à porter l'accent sur la capacité, et ainsi éliminer les principaux goulets d'étranglement;

- à améliorer la desserte au sein des espaces métropolitains tout comme l'accessibilité des régions de montagne;

- à renforcer le raccordement des réseaux de ville;

- ou encore à améliorer les conditions de production du trafic intérieur de marchandises.

Lors de la présentation de cet objet devant la commission le 2 février 2012, nous avons notamment pris acte que toutes les régions de notre pays, ainsi que la plupart des acteurs consultés, appellent de leurs voeux le développement de l'infrastructure ferroviaire. Sur le principe, ils soutiennent dans une large majorité les grandes lignes du projet du Conseil fédéral.

Néanmoins, de nombreux acteurs ont réclamé une extension de la première étape d'aménagement 2025 à 6 milliards de francs, des sources de financement supplémentaires et une meilleure répartition régionale des projets. Plusieurs cantons mentionnent d'ailleurs précisément des projets qui, de leur point de vue, sont plus urgents que ceux retenus par le Conseil fédéral.

Face aux enjeux et à la complexité du dossier, la commission s'est dotée des moyens nécessaires à une prise de décision fondée solide et qui se veut rassembleuse. Concrètement, la commission a mis l'accent sur trois démarches.

1. Elle a tout d'abord procédé à deux séries d'auditions. Lors de la première, elle a entendu des représentants de la Conférence des directeurs cantonaux des transports publics, de l'Association transports et environnement, de l'Union des villes suisses, de l'Association des communes suisses, d'Economiesuisse, du Syndicat du personnel des transports, des associations de consommateurs, des associations d'usagers des transports, des CFF et de l'Union des transports publics. Lors de la deuxième, elle a encore entendu les représentants des conférences régionales des directeurs et directrices des transports publics, afin de mieux cerner les attentes des régions.

2. La commission a sollicité des informations complémentaires auprès de l'Office fédéral des transports. Ces demandes de renseignements se sont matérialisées sous la forme de douze rapports complémentaires sommaires. Elle a ainsi obtenu des précisions notamment sur la justification du choix des projets jugés prioritaires, ainsi que sur les incidences dans le choix de tel ou tel mécanisme de financement. Je dois ici relever qu'à chaque demande formulée par la commission, l'Office fédéral des transports a su faire diligence en livrant rapidement les compléments d'information requis sous la forme de rapports d'excellente qualité.

3. Et même si cela peut paraître banal, je veux encore souligner que nous avons souhaité une large discussion sur l'ensemble des points sensibles de ce dossier. Pour cela, nous nous sommes donné le temps nécessaire. C'est la raison pour laquelle nos travaux se sont étendus entre février et novembre de cette année. Aujourd'hui, je crois pouvoir dire que le temps consacré à l'examen du dossier FAIF était un bon investissement qui nous permet de vous présenter, à mes yeux et à ceux de la commission, un bon projet. [PAGE 982]

Permettez-moi donc de profiter de l'entrée en matière pour revenir sur quelques-unes des décisions prises par la commission. La commission rejette l'initiative populaire et souhaite qu'elle soit soumise au peuple, assortie du contre-projet du Conseil fédéral. A l'instar du Conseil fédéral, nous estimons que la solution proposée par les initiants, à savoir l'affectation aux transports publics de la moitié des ressources consacrées jusqu'ici au trafic routier, est problématique et cela à deux titres au moins: d'une part, une telle répartition priverait la route d'une partie des moyens indispensables au maintien d'un réseau routier performant dont notre pays a besoin et qui, soit dit en passant, profite également aux transports publics; d'autre part, il n'est pas souhaitable que le financement du rail soit à ce point dépendant des recettes sur les carburants, ces derniers pouvant fluctuer, voire même diminuer si le parc automobile devait progressivement privilégier d'autres types de véhicules, véhicules électriques par exemple.

Dès lors, la commission privilégie le contre-projet. Ce dernier propose en effet une vision, à savoir à la fois une solution durable pour le financement ainsi qu'une stratégie à long terme de développement du réseau. S'agissant du financement, il reprend pour l'essentiel le mécanisme du fonds FTP, qui a fait ses preuves mais qui doit être remplacé, puisque limité dans le temps.

Ces ressources sont par ailleurs adaptées en fonction des besoins, qui sont actuellement, comme je le rappelais il y a quelques instants, très importants. De plus, le développement par étapes soumises régulièrement à l'approbation du Parlement offre la possibilité d'adapter les priorités en fonction de l'évolution de la demande et de l'évolution des ressources disponibles dans le fonds.

Cela étant, la commission propose de soutenir une première étape d'aménagement plus ambitieuse que celle retenue par notre gouvernement. La commission reprend à son compte pour l'essentiel l'étape d'aménagement 2025 plus complète présentée au point 6.4.1.2.4 du message. Tout en relevant les avantages de cette variante, le Conseil fédéral a estimé que les moyens disponibles ne permettaient pas de retenir cette variante. Compte tenu de l'ampleur des besoins, notre commission a estimé nécessaire de privilégier ce paquet plus complet et d'en assurer le financement par une ressource complémentaire, sous la forme d'un pour mille de TVA.

En dépit de ce choix, toutes les régions, et c'est le cas de la mienne, ne bénéficient pas dans une même proportion de cette première étape d'aménagement, et je comprends leur impatience. C'est pourquoi notre commission a souhaité prendre des engagements forts dans la perspective de la deuxième étape du Programme de développement stratégique de l'infrastructure ferroviaire, le STEP, celle qui couvrira la période 2025 à 2030. Par ailleurs, notre projet prend en compte la volonté exprimée des cantons d'être plus étroitement associés aux étapes d'aménagement suivantes. A leur demande également, notre commission est d'avis que le financement préalable peut être appliqué pour les projets dont la planification a été décidée et non seulement pour les projets dont la réalisation est acquise.

S'agissant des coûts, le modèle que la commission vous soumet entraînerait des dépenses de 6,4 milliards de francs. Nous proposons de financer le surcoût par rapport au projet du Conseil fédéral au moyen d'un relèvement temporaire de la TVA. Le taux devrait ainsi être augmenté de 1 pour mille de 2018, au terme de la période de financement additionnel de l'AI, jusqu'à 2030. A cette date, le remboursement des avances aura atteint son terme et les liquidités seront à nouveau entièrement disponibles pour le financement des infrastructures. En outre, le plafonnement de la déduction fiscale des frais de déplacement permettra d'augmenter les ressources du fonds de 200 millions de francs par année.

Pour ce qui est de la participation financière des cantons, la commission a adhéré au projet du Conseil fédéral selon lequel la Confédération prendra désormais en charge la part principale du financement de l'infrastructure. Les cantons seront ainsi libérés de la prise en charge d'un montant d'environ 300 millions de francs par année. En contrepartie, les cantons prendront en charge la part principale du financement des installations d'accueil, par exemple les quais et leurs différents aménagements pour les piétons, ceci à hauteur d'un montant de 500 millions de francs. Au final, la facture supplémentaire pour les cantons s'élèvera donc à 200 millions de francs. La discussion par article nous permettra de revenir plus longuement sur cette décision puisqu'une proposition de minorité a été déposée.

Enfin, la commission vous invite à soutenir une série de propositions afin de favoriser le transfert du trafic marchandises sur l'ensemble du territoire national et de mieux prendre en compte les intérêts du fret ferroviaire.

Pour clore ces propos préliminaires, voici encore trois réflexions soumises à votre appréciation.

Nous avons besoin de mettre en place un financement sûr et durable de l'entretien et du développement de notre réseau ferroviaire. La commission a posé les bases d'un tel financement. Nous avons besoin d'une vision à long terme - c'est le Programme de développement stratégique de l'infrastructure ferroviaire; en allemand le "Strategisches Entwicklungsprogramm Bahninfrastruktur" - et d'une réalisation par étapes. C'est pourquoi la commission vous propose d'approuver non seulement la réalisation de la première étape entre 2018 et 2025, mais également le balisage concret de la deuxième étape à réaliser entre 2025 et 2030, ceci afin d'instaurer dans ce dossier du transport ferroviaire une relation de confiance avec les régions dont les projets importants ne peuvent être pris en compte dans le cadre de la première étape.

Enfin, nous devons donner un signal fort, faire une démonstration d'unité de façon à aborder la votation populaire avec un projet bénéficiant d'une forte assise politique. En prenant la plupart de ses décisions à l'unanimité, la commission a fait le premier pas à cet égard et elle vous engage à en faire de même, et je vous en remercie par avance.

Aussi, la commission vous propose, à l'unanimité, d'entrer en matière sur tous les projets d'acte du Conseil fédéral, y compris sur le contre-projet direct à l'initiative populaire "pour les transports publics".

Avant de conclure mon rapport, je tiens à remercier Madame la conseillère fédérale Leuthard, Messieurs Füglistaller et Eder, directeur et vice-directeur de l'Office fédéral des transports, ainsi que l'ensemble des collaboratrices et des collaborateurs de l'administration fédérale, qui nous ont permis de traiter cet objet dans les meilleures conditions. J'exprime également, et cela me paraît très important, mes remerciements et ma reconnaissance aux membres de la commission pour l'état d'esprit constructif et l'ambiance de travail qui ont régné lors de l'examen de cet objet.