preparatory:AB 15957

Wortprotokoll

Als Präsident der Pro Infirmis - damit lege ich meine Interessenbindung offen - freut es mich natürlich, die Arbeit der Kommission und auch jene des Bundesrates präsentieren zu können, da wir weitgehend dem Bundesrat gefolgt sind. Ich habe diese Aufgabe gerne übernommen, weil ich damit auch signalisieren will, dass ich überrissene Forderungen ablehne und dieses Paket, wie es die Kommission verabschiedet hat, als taugliche und durchaus gute Grundlage für die Behindertenpolitik betrachte. Ich habe deshalb auch keine Minderheitsanträge unterschrieben.

Gestatten Sie mir, dass ich in der Einleitung einige grundsätzliche und auch etwas ausführlichere Bemerkungen mache. Ich werde mich dann in der Detailberatung relativ kurz fassen. Ich spreche vorerst zum Handlungsbedarf, dann zur rechtlichen Ausgangslage und am Schluss noch zur Arbeit der Kommission und zu den wesentlichen Inhalten der Vorlage.

Vorerst zum Handlungsbedarf: Die Schweiz hat im Jahre 1959 eine Invalidenversicherung eingerichtet, die für die in ihrer Erwerbsfähigkeit - das ist sehr wichtig - eingeschränkten Personen individuelle Leistungen erbringt, welche ihr Existenzminimum sichern, das sie sich aufgrund der persönlichen Umstände selbst nicht verschaffen können. Diese Institution der Invalidenversicherung muss konsolidiert werden. Die entsprechende Revision ist zurzeit im Gange. Bei der vorliegenden Gesetzesnovelle geht es um eine Politik, die die individuelle Hilfe ergänzt.

Man schätzt, dass heute in der Schweiz eine von zehn Personen an einer physischen, geistigen oder psychischen Behinderung leidet. Es sind daher um die 700 000 Personen, welche jeden Tag - für einige gilt: jeden Tag seit Beginn ihres Lebens - nicht nur individuell mit ihrer Behinderung leben und ihre wirtschaftliche Existenz sichern müssen, sondern auch beachtenswerte Bemühungen zu unternehmen haben, um das tägliche Leben mit ihren Angehörigen teilen zu können, um an den Aktivitäten ihrer sozialen Umgebung teilzuhaben und um sich in das Leben der Gesellschaft zu integrieren, zu der sie ja gehören.

Dieses Problem der Integration stellt sich für jeden behinderten Menschen, auch dann, wenn er noch nicht der erwerbstätigen Bevölkerung angehört, wie das beispielsweise bei Kindern der Fall ist, oder wenn er daraus "entlassen" wurde, also z. B. bei AHV-Rentnerinnen und AHV-Rentnern.

Unbestrittenermassen begegnen die behinderten Menschen auf diesem Weg einerseits der Integration und andererseits der Autonomie immensen Hindernissen. Von diesen Hindernissen sind nicht alle unvermeidlich und müssen nicht alle unüberwindbar bleiben. Einige könnten reduziert oder vollständig eliminiert werden, wenn die Gesellschaft sich der Bedürfnisse der behinderten Menschen bewusst würde. Oft ist es Nachlässigkeit, dass dies nicht geschieht. Ein Hindernis - welches zu beheben die Gesellschaft sich weigert, obwohl sie die Mittel dazu hätte, oder bei dem sie eben in Kauf nimmt, dass es besteht - wird zu einer ungerechten Schranke und führt zu einer künstlichen Ausgrenzung der behinderten Menschen aus der sozialen Gruppe, der sie angehören. Dieses Phänomen des Ausschlusses wird noch viel schmerzlicher empfunden, wenn es sich in einer Zeit ereignet, in der man sich eindrücklichen technischen Fortschritten und viel versprechenden Technologien gegenübersieht.

Dazu einige Beispiele: Die behinderten Menschen können kein wirklich autonomes Sozialleben führen, wenn ihnen der Zugang zu den öffentlichen Begegnungsorten und deren Benutzbarkeit verwehrt sind. Verschiedene architektonische Hindernisse komplizieren den Besuch dieser Orte oder machen ihn gar unmöglich: Treppen, zu enge Türen, unpassierbare Drehtüren, unerreichbare Schalter, Fehlen angemessener Installationen. Gemäss einer im Jahr 1998 von der Dachorganisation der privaten Behindertenhilfe vorgenommenen Untersuchung sind 20 bis 30 Prozent der sehr häufig besuchten Bauten - also Schulen, Verwaltungen, Poststellen, Banken, Restaurants, Hotels, Geschäftsläden, Kinos, Theater, Sportanlagen, Parkinganlagen usw. - für behinderte Menschen unzugänglich.

Für Sehschwache sind ungenügend kontrastierte Beschriftungen, schlecht beleuchtete Einrichtungen, Verkehrssignale ohne akustische Signalisation ebenfalls Hindernisse bei der [PAGE 610] Orientierung. Für die Schwerhörigen hat das Fehlen adäquater Einrichtungen wie Hörausrüstungen zur Folge, dass sie beispielsweise von Konferenzsälen oder anderen öffentlichen Begegnungsorten ausgeschlossen sind.

Wichtige Beispiele lassen sich auch zum Verkehr anführen. Eine volle soziale und wirtschaftliche Tätigkeit können in unseren Tagen all jene nicht ausüben, die nicht mobil sind. Die öffentlichen Verkehrsmittel haben daher eine grundlegende Funktion für das tägliche Leben, handle es sich nun um Zug, Bus, Tram, Schiff oder Flugzeug. Dies trifft noch mehr für die behinderten Menschen zu. Viele unter ihnen - Blinde, Sehschwache, schwer physisch oder geistig Behinderte - können nicht ihr eigenes Fahrzeug führen. Die allgemeinen Verkehrsmittel sind daher für diese Personen die einzige Möglichkeit, sich zu verschieben. Es existieren gewisse Transportleistungen für behinderte Menschen, aber sie bilden keine gleichwertige Alternative zu den öffentlichen Verkehrsmitteln. Ein weiterer Bereich, in dem die Bedürfnisse Behinderter nur ungenügend berücksichtigt sind, ist das Gebiet der Kommunikation.

Schliesslich ist der Ausschluss behinderter Menschen auf zwei grundlegenden Gebieten des Lebens, der Ausbildung und der Arbeit, offensichtlich. Junge Behinderte sind oft von gewöhnlichen Ausbildungslehrgängen ausgeschlossen. Sie sehen sich gezwungen, spezialisierte Strukturen zu besuchen, was weder ihre Integration in den Arbeitsmarkt noch ihre volle Integration in das Sozialleben begünstigt.

Während des Schuljahres 1997/98 haben in der Schweiz um die 800 000 Schüler an der obligatorischen Schule teilgenommen. Mehr als 5 Prozent von ihnen, ungefähr 45 000 Schüler, besuchen eine spezialisierte Schule oder Klassen mit reduzierten Beständen. Diese Jugendlichen fühlen sich aufgrund dieses Umstandes aus ihrer familiären Umgebung herausgerissen, was ihrer persönlichen Entfaltung schaden kann. Eine separate Ausbildung kann langfristig zu einem Ausschluss führen. Im Gegenzug schafft eine bereits in der Schulzeit realisierte Integration die Voraussetzungen für ein gemeinsames, auf Respekt und Solidarität aufgebautes Leben.

Die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit ist für behinderte Menschen sodann eine grundlegende Bedingung für eine umfassende Teilnahme am sozialen Leben. Leider sind der Zugang zum Arbeitsmarkt und der Aufbau einer beruflichen Karriere für behinderte Menschen häufig schwieriger als für nichtbehinderte Menschen. Diese Schwierigkeiten schlagen sich im Selbstwertgefühl nieder und führen häufig zum sozialen Ausschluss. Diese Probleme haben auch zur Folge, dass immer mehr behinderte Menschen auf die Leistungen der Invalidenversicherung zurückgreifen, obwohl sie eine berufliche Tätigkeit ausüben könnten.

Heute sind um die 27 000 Personen in geschützten Werkstätten beschäftigt. Auch wenn diese Werkstätten für bestimmte Personen eine interessante Lösung darstellen, bleiben sie doch nur eine speziell für behinderte Menschen entwickelte Struktur mit der Folge der Entfernung vom Rest der Gesellschaft. Die geschützten Werkstätten bilden daher keine gleichwertige Alternative zu einer Aktivität in der Privatwirtschaft. Für diesen Bereich hat der Bundesrat eine Arbeitsgruppe damit beauftragt, zusätzliche Massnahmen zu prüfen und noch diesen Herbst einen Bericht vorzulegen. Es ist wichtig, dass deren Umsetzung rasch an die Hand genommen wird, weil nur damit die Zielsetzung glaubwürdig ist, über Anreizsysteme statt klagbare Rechte - ich betone: über Anreizsysteme statt klagbare Rechte - den Arbeitsbereich für Behinderte zu verbessern. Ich verzichte darauf, weitere Beispiele anzuführen, welche den Handlungsbedarf dokumentieren. Ich glaube, dieser ist unbestritten.

Nun zum verfassungsrechtlichen Auftrag: Im Bewusstsein um die bestehenden Lücken hat der Verfassunggeber von 1999 die Grundlage für eine Politik der Gleichbehandlung zwischen den behinderten und den nichtbehinderten Menschen in die neue Verfassung hineingeschrieben. So setzt Artikel 2 Absatz 3 der neuen Bundesverfassung ein generelles Ziel für die Schweizerische Eidgenossenschaft: "Sie sorgt für eine möglichst grosse Chancengleichheit unter den Bürgerinnen und Bürgern." In Artikel 8 Absatz 4 präzisiert die Verfassung dieses generelle Ziel und gibt allen öffentlichen Gemeinschaften, das heisst dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden, einen verbindlichen Handlungsauftrag: "Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor." Der Verfassungsauftrag ist also eindeutig gegeben. Als Bundesgesetzgeber sind wir somit aufgrund der Verfassung gehalten, zu handeln und im Rahmen der Grenzen der materiellen Kompetenzen des Bundes die notwendigen gesetzlichen Regelungen zu treffen, um die Ungleichheiten zu beseitigen.

Der Bundesrat und Ihre Kommission beantragen Ihnen, diesen Auftrag rasch umzusetzen. Dabei soll das vorliegende Gesetz so ausgestaltet werden, dass es als taugliche Alternative zur Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" wahrgenommen wird.

Diese Volksinitiative wurde am 14. Juni 1999 deponiert. Sie enthält eine Nichtdiskriminierungsklausel, welche derjenigen von Artikel 8 Absatz 2 der Verfassung gleichwertig ist.

Sie erteilt sodann dem Gesetzgeber der verschiedenen Gemeinwesen den Auftrag, Massnahmen zu ergreifen, um die bestehenden Ungleichheiten zu beseitigen und zu korrigieren. Schliesslich führt sie - in den Grenzen des wirtschaftlichen Tragbaren - eine Garantie für den Zugang zu Gebäuden und zu Einrichtungen sowie zu den für die Öffentlichkeit bestimmten Dienstleistungen ein. Diese letzte Klausel statuiert - nach dem Beispiel von Artikel 8 Absatz 3 der Bundesverfassung, letzter Satz, der sich auf die Lohngleichheit für Frauen und Männer bezieht - ein direkt in der Verfassung begründetes, subjektives Recht. Diese Initiative hat im Volk rasch eine bemerkenswerte Unterstützung erhalten.

Der Bundesrat beantragt Zustimmung zum vorliegenden Gesetzentwurf, welcher die wichtigsten Elemente der Volksinitiative aufnimmt, aber die Begriffe der Ungleichbehandlung, des materiellen Anwendungsbereiches, der konkreten Reichweite des Verhältnismässigkeitsprinzips und der Natur der prozessualen Instrumente klar definiert. Gleichzeitig lehnt er die Volksinitiative ab, weil deren Klausel über die Zugangsgarantie betreffend öffentliche Anlagen zu unbestimmt und nicht genügend ausdifferenziert sei.

Ihre Kommission hat beschlossen, die Prüfung der Volksinitiative auszusetzen und zunächst den vom Bundesrat präsentierten Gesetzentwurf zu beraten. Zu berücksichtigen sind dabei die folgenden Termine: Die Initiative müsste bis zum 14. Dezember 2001 beraten werden. Wir beantragen Ihnen, diese Frist in Anwendung von Artikel 27 Absatz 5bis des Geschäftsverkehrsgesetzes um ein Jahr zu verlängern. Dies sollte es uns erlauben, die Arbeiten am Entwurf des Behindertengleichstellungsgesetzes zu beenden und erst in Kenntnis der Ergebnisse dieser Beratungen über die Volksinitiative zu entscheiden. Die Schlussabstimmung über den Gesetzentwurf sollte spätestens vor Ende der Herbstsession 2002 durchgeführt werden. Die Abstimmung über die Initiative müsste in diesem Fall spätestens im Juni 2003 stattfinden.

Ich sage "müsste", weil ich überzeugt bin, dass die Vorlage ein guter Ansatz ist, um die Probleme zu lösen, und dass damit wohl auch ein Rückzug der Initiative denkbar ist.

Ich hoffe dies auch deshalb, weil die Wahrung der Interessen der Behinderten von der Offenheit unserer Gesellschaft abhängt und auf dem Prozessweg nicht erreichbar ist. Zu hoffen ist demnach, dass das vorhandene Vertrauenspotenzial durch die Initianten nicht mutwillig aufs Spiel gesetzt wird.

Zur Arbeit Ihrer Kommission: Wir haben während vier Sitzungen, im April, Mai, August und September dieses Jahres, den Gesetzentwurf behandelt. Wir haben Vertreter aus verschiedenen Kreisen angehört, die von der Vorlage betroffen sind. Die Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren bewertet den Gesetzentwurf als ausgeglichen und praktikabel.

Die Vorlage, die wir heute diskutieren, enthält ein kurzes Gesetz mit bloss achtzehn Artikeln, eingeteilt in fünf Abschnitte. Es handelt sich um ein Gesetz, welches generelle Prinzipien festlegt und keine detaillierte Regelung aufstellt. Das Gesetz definiert zunächst einige grundlegende Begriffe. Es [PAGE 611] umschreibt und begrenzt den materiellen Geltungsbereich. Der Gesetzentwurf definiert die Verpflichtungen. Es sind dies die Beseitigung der Ungleichbehandlung beim Zugang zu den Bauten, den Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs und den Leistungen der Gemeinwesen sowie das Diskriminierungsverbot beim Zugang zu den Leistungen von Privaten.

Der Entwurf sieht - dem hat die Kommission zugestimmt - subjektive Rechte vor. Benachteiligte behinderte Personen können bei den rechtsanwendenden Personen die Beseitigung oder die Verhütung von Ungleichbehandlungen beim Zugang zu Bauten, Einrichtungen und bestimmten Dienstleistungen verlangen. Werden sie durch Privatpersonen diskriminiert, können sie eine Entschädigung verlangen. Mit diesen klagbaren Rechten greift der indirekte Gegenentwurf ein zentrales Element der Volksinitiative auf.

Dieses Instrument findet hier allerdings eine differenziertere und verfeinerte Anwendung. Das Behindertengleichstellungsgesetz konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip in Artikel 8. Es nennt die hauptsächlichen Kriterien, die je nach den konkreten Umständen schwerer wiegen als der Anspruch einer behinderten Person auf Beseitigung einer Benachteiligung. Namentlich erwähnt werden der wirtschaftliche Aufwand, die Interessen des Natur- und Heimatschutzes sowie die Anliegen der Verkehrs- und Betriebssicherheit. Der Entwurf sieht für den Bund insbesondere in den folgenden Gebieten spezifische Massnahmen vor: Arbeitsverhältnisse nach dem Bundespersonalgesetz, Beziehung der Bundesbehörden zu den Bürgern, technische Vorschriften, Beschwerderecht der Organisationen, Finanzierungshilfen für eine Förderungspolitik zugunsten der Integration behinderter Menschen.

Der Entwurf konkretisiert sodann den Begriff der ausreichenden Grundschulung für behinderte Kinder und Jugendliche. Er setzt Fristen für die Anpassung der Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs fest. Dies ist wohlgemerkt der einzige Bereich, bei welchem eine Pflicht zur Anpassung bestehender Strukturen besteht. Für den öffentlichen Verkehr ist die Gewährung einer auf zwanzig Jahre verteilten Finanzierungshilfe von 300 Millionen Franken vorgesehen, um den betroffenen Unternehmungen die Anpassung zu erleichtern. Der entsprechende Bundesbeschluss ist integrierender Bestandteil der vorliegenden Vorlage.

Schliesslich modifiziert das Behindertengleichstellungsgesetz in gewissen Punkten die Gesetzgebung über die Steuern, den Strassenverkehr und die Telekommunikation, um sie besser auf die Gleichstellung der behinderten mit nichtbehinderten Menschen auszurichten.

Der Gesetzentwurf - Sie werden es bemerkt haben - sieht keine besonderen Massnahmen für Arbeitsverhältnisse des privaten Sektors oder der Kantone und Gemeinden vor, ebenso wenig im Bereich der Ausbildung. Diese beiden Probleme haben Anlass zu einer ausführlichen Diskussion im Schosse der Kommission gegeben. Die Kommission hat Vorschläge zur Ausweitung der Anwendungsbereiche klar abgelehnt. Was den Bereich der Beschäftigung angeht, hat die Kommission darauf verzichtet, eine Norm einzuführen, welche die Diskriminierung im Rahmen der Arbeitsverhältnisse untersagt. Sie bevorzugt eher eine auf Anreizmechanismen basierende Politik. In diesem Punkt wartet sie den Bericht einer interdepartementalen Arbeitsgruppe ab, welche damit beauftragt ist, die Anreizmechanismen für die Beschäftigung von behinderten Menschen zu prüfen. In Artikel 12 ist für diese Integrationsmassnahmen auch eine Gesetzesgrundlage geschaffen worden.

Was den Bereich der Ausbildung anbelangt, hat die Kommission darauf verzichtet, eine Bestimmung einzuführen, welche den Kantonen vorgeschrieben hätte, eine integrierte Schule für behinderte Kinder und Jugendliche vorzusehen. Politische, aber auch rechtliche Erwägungen, insbesondere im Zusammenhang mit den herkömmlichen Aufgaben der Kantone im Bereich der Ausbildung, machen nach Meinung der Kommission eine solche Massnahme wenig wünschenswert. Es ist auch festzuhalten, dass verschiedene Kantone den Beweis angetreten haben, dass sie in diesem Bereich Lösungen anstreben und auch Lösungen umsetzen.

Im Grossen und Ganzen ist die Kommission dem Entwurf des Bundesrates gefolgt. Im Rahmen der Umsetzung - es geht ja um gesetzgeberisches Neuland - soll der Bundesrat regelmässig Bericht erstatten und allenfalls Anpassungen der gesetzlichen Grundlagen vorschlagen. Diese Bestimmung ermöglicht eine flexible Umsetzung, sie ist aber auch ein Signal an die Vollzugsbeteiligten, die Umsetzung ab sofort ernst zu nehmen.

Zusammengefasst beantragt Ihnen die Kommission:

1. die Frist für die Behandlung der Volksinitiative zu verlängern und diese Initiative auf der Grundlage der einmal fertig gestellten Arbeiten über den Entwurf zum Behindertengleichstellungsgesetz zu behandeln;

2. auf den Entwurf zum Behindertengleichstellungsgesetz einzutreten;

3. auf den Entwurf betreffend den Bundesbeschluss über die Finanzierung der Massnahmen im öffentlichen Verkehr zugunsten von Menschen mit Behinderungen einzutreten.