Graber Konrad · Ständerat · 2014-03-12

Wortprotokoll

Weil verschiedene Vorstösse tangiert sind und dazu auch im Nationalrat noch weitere Vorstösse eingereicht wurden, die möglicherweise dann später noch zu uns gelangen, schaffe ich zu Beginn einen kurzen Überblick.

Die Motion 11.3845, "Investmentbanking von systemrelevanten Funktionen loslösen", verlangt vom Bundesrat, dass er Lösungen vorschlägt, wie insbesondere das risikoreiche Investmentbanking der Grossbanken von den für die Schweiz systemrelevanten Funktionen losgelöst werden kann. Diese Motion wurde am 26. September 2011 eingereicht und am 9. September 2013 vom Nationalrat mit 107 zu 72 Stimmen bei 6 Enthaltungen angenommen. Der Bundesrat beantragte ursprünglich die Ablehnung der Motion.

Die Motion 11.3857, "Einführung eines Trennbankensystems", fordert den Bundesrat auf, die nötigen Schritte zu unternehmen, um ein Trennbankensystem einzuführen. Ein funktionales und territoriales Trennbankensystem bzw. die Holdingstruktur sollen bezüglich ihrer Umsetzung und ihrer jeweiligen Vor- und Nachteile verglichen und geprüft werden. Diese Motion wurde zu einem ähnlichen Zeitpunkt, am 28. September 2011, eingereicht und am 9. September 2013 vom Nationalrat ebenfalls angenommen, mit 100 zu 74 Stimmen bei 11 Enthaltungen. Auch hier beantragte der Bundesrat die Ablehnung der Motion.

Am 9. September 2013 wurde das Postulat 11.4185 der SP-Fraktion angenommen. Es verlangt vom Bundesrat einen Bericht zum Trennbankensystem.

Ich möchte erwähnen, dass im Nationalrat während der letzten Herbstsession noch drei weitere Vorstösse eingereicht worden sind. Sie sind heute noch nicht bei uns traktandiert, weil sie noch im Nationalrat hängig sind. Es sind dies die Motion 13.3740 der SVP-Fraktion, "Grundsätze zur Lösung des 'Too big to fail'-Problems", die Motion 13.3743 der SP-Fraktion, "Bankensicherheitsmotion. Swissness-Trennbankensystem", sowie die Motion 13.3744, "Bankensicherheitsmotion. Mehr Eigenmittel zum Schutz der Volkswirtschaft", ebenfalls von der SP-Fraktion.

Wie gesagt, die letzten drei Motionen sind noch hängig, wir diskutieren sie heute nicht. Aber ich gehe davon aus, dass sich die Argumentation in eine ähnliche Richtung entwickeln wird.

Da es sich um sehr wichtige und einschneidende Motionen handelt, hat Ihre Kommission bereits früher beschlossen, zu diesen Fragen eine breite Anhörung durchzuführen. Ich werde bei der Berichterstattung insbesondere über die Ergebnisse dieser Anhörung informieren. Die Anhörung beanspruchte einen grossen Teil der Kommissionssitzung; der inhaltliche Teil war indes, wie ich dem Protokoll entnehmen konnte, relativ knapp, weil sich die Mehrheit der Kommission von den Argumenten, die in der Anhörung geäussert wurden, zu einer Ablehnung der Vorstösse bewegen liess.

Wir haben zuerst Herrn Mark Branson, Vertreter der Finma, angehört. Er hat darauf hingewiesen, dass sich die Schweiz bei der Regulierung für die Grossbanken für ein anreizgesteuertes System entschieden hat und bewusst auf Eingriffe in die Grossbanken oder auf direkte Strukturvorgaben verzichtet hat.

Die zurzeit geltende Gesetzgebung beinhaltet vier Kernmassnamen:

1. Die Banken sind verpflichtet, substanziell höhere Eigenmittel aufzubauen.

2. Die Zahlungsfähigkeit einer Bank in einer akuten Krise wird über ein neues Liquiditätsregime verbessert.

3. Die Grossbanken sind verpflichtet, Stabilisierungspläne für Krisensituationen zu erstellen.

4. Das gesetzliche Instrumentarium zur Sanierung und Abwicklung von Finanzinstituten wurde angepasst und stark verbessert. Das Kernstück dabei ist die Möglichkeit, die Gläubiger an anfallenden Verlusten zu beteiligen, und zwar mit dem sogenannten Bail-in.

Vonseiten der Finma wurde darauf hingewiesen, dass die Umsetzung dieser Massnahmen nun in vollem Gange sei. Die Grossbanken sind daran, ihre Eigenmittelbasis zu stärken und ihre Bilanzen zu verkürzen. Das neue Liquiditätsregime haben sie implementiert, die Stabilisierungspläne erstellt.

Die Abtrennung von Kapitalmarktaktivitäten vom Rest einer Bank ist als Idee nicht neu. Sie wurde damals in der "Too big to fail"-Expertenkommission diskutiert und schliesslich verworfen. Sie mögen sich erinnern, dass uns die "Too big to fail"-Expertenkommission damals einen einstimmig verabschiedeten Expertenbericht unterbreitete, der die Basis [PAGE 176] für die damalige Botschaft des Bundesrates bildete. Es kommt dazu, dass UBS und Credit Suisse letztes Jahr entsprechende Massnahmen angekündigt haben. Beide Banken beabsichtigen die Gründung einer unabhängigen Bank in der Schweiz für das Geschäft mit Schweizer Geschäfts- und Privatkunden sowie weitergehende Restrukturierungen in ihren globalen Strukturen.

Die Finma unterstützt diese Pläne. Hingegen erachtet sie die Einführung eines vollkommenen Trennbankensystems, welches Querfinanzierungen und Geschäftsbeziehungen zwischen den Konzerneinheiten verbieten würde, als nicht erforderlich. Aus Sicht der Finma sollte der mit der "Too big to fail"-Gesetzgebung eingeschlagene Weg nun konsequent weiterverfolgt werden. Es sollte nicht ein abrupter Richtungswechsel erfolgen. Die Schweiz verfüge über ein gutes System zur Eindämmung der "Too big to fail"-Risiken. Gemäss Finma ist die Schweiz auch international Vorreiterin und erhält in diesem Bereich auch internationale Beachtung.

Weiter haben wir Herrn Jean-Pierre Danthine, Mitglied des Direktoriums der Schweizerischen Nationalbank, angehört. Er hat im Wesentlichen die Ausführungen der Finma bestätigt. Selbstverständlich sei es immer gerechtfertigt, sich zu fragen, ob es noch bessere Systeme zur Erreichung der Ziele gäbe. Heute wäre es aber nach seiner Ansicht verfrüht, dazu Aussagen zu machen. Er wies weiter darauf hin, dass die Banken bereits heute gezwungen sind, Notfallpläne vorzubereiten für den Fall, dass sie in einer Krise dazu gezwungen wären, einen Teil ihrer Geschäftsaktivitäten aufzugeben. Das bedinge bereits heute, dass die Geschäftsorganisation, die Garantien und die Verrechnungen zwischen den einzelnen Einheiten so vorgenommen werden, dass dies im Krisenfall auch möglich wäre.

In der Diskussion in der Kommission und auf entsprechende Fragen von Kommissionsmitgliedern hin hat dann die Finma darauf hingewiesen, dass auch in den Vereinigten Staaten keine Separierung angeordnet, sondern lediglich ein Verbot des Eigenhandels eingeführt wurde. In Grossbritannien hat die Vickers Commission eine Separierung des Retailgeschäfts von der Restbank vorgegeben. Diese Vorgabe gehe aber nicht so weit, dass auch Beziehungen zwischen diesen Einheiten verboten würden. Auch in der EU gibt es im Augenblick Diskussionen. Die Finma geht aber davon aus, dass auch dort keine harte Regulierung bezüglich eines Trennbankensystems erreicht wird. Die Finma hat weiter darauf hingewiesen, dass heute die Notfallpläne der Bank funktionieren müssen und diese im konkreten Fall auch eine Separierung vorsehen.

Wir haben dann im Anschluss daran die zwei Verwaltungsratspräsidenten der Grossbanken, Herrn Urs Rohner, Verwaltungsratspräsident der Credit Suisse, sowie Herrn Axel Weber, Verwaltungsratspräsident der UBS, und schliesslich auch noch Herrn Professor Ernst Baltensperger als Vertreter der Wissenschaft angehört. Herr Rohner hat zu Beginn darauf hingewiesen, dass komplexe Dienstleistungen oftmals nur von grossen Universalbanken erbracht werden können, die auf ein eigenes Investmentbanking-Know-how zurückgreifen können. Würde ein Trennbankensystem eingeführt, wäre die Schweizer Wirtschaft nach Ansicht der Grossbanken viel stärker von ausländischen Banken abhängig. Trennbankensysteme sind nach der Auffassung der Grossbanken nicht bessere Systeme und sind auch nicht stabiler als Universalbanken. Es treffe sogar das Gegenteil zu. Die Finanzkrise habe aufgezeigt, dass Trennbanken eigentlich weniger stabil seien als Universalbanken. Das wurde anhand von Beispielen dann noch verdeutlicht. Lehman Brothers, Bear Stearns und Merrill Lynch waren Investmentbanken. Northern Rock war eine reine Retailbank, die Hypo Real Estate in Deutschland war spezialisiert auf Real-Estate-Finanzierungen. Alle diese Banken, die in der Krise untergegangen sind, wären auch untergegangen, wenn es ein Trennbankensystem gegeben hätte. Diversifizierte Universalbanken seien dagegen besser in der Lage, Risiken in einem spezifischen Geschäftsbereich durch Gewinne in anderen Bereichen auszugleichen, sollte es einmal eine Krise geben. Es wurde darauf hingewiesen, dass die Expertenkommission das Trennbankensystem damals abgelehnt hat, weil man zur Überzeugung gekommen sei, dass dadurch ein unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit erfolgt wäre. Der Bundesrat und das Parlament hätten sich nach einer vierjährigen Debatte für ein überzeugendes Massnahmenpaket und einen klaren Zeitplan für die "Too big to fail"-Problematik entschieden. Es gelte nun, nicht auf halbem Weg stehenzubleiben und sich bei der Umsetzung nicht in eine andere Richtung zu bewegen.

Am Beispiel der Credit Suisse wurde dann in der Kommission noch die Frage der Kapitalisierung praktisch dargestellt. Die Credit Suisse hat heute eine Bilanzsumme von 895 Milliarden Franken, und bereits heute stehen 120 Milliarden Franken, das heisst 11 Prozent, an verlusttragenden Eigenmitteln und Rekapitalisierungsmitteln über Bail-in zur Verfügung. 11 Prozent, das sei mehr als das Doppelte der gesamten UBS-Verluste in der grössten Krise, die es damals gab. Damals hatte die UBS eine zweieinhalbmal so grosse Bilanz wie die Credit Suisse heute. Wenn man auf die Bilanzsumme abstellt, könnte man also sagen: doppelt so viele Eigenmittel für eine zweieinhalbmal kleinere Bank.

Angesichts der laufenden Verbesserungen auch bei der Strategie solle man deshalb nicht in das Geschäftsmodell eingreifen. Die Schweizer Regulierung und die neuen Gesetze hätten ihre Wirkung entfaltet und die richtigen Anreize gesetzt. Die Grossbanken appellierten denn auch an die Kommission, die Rechts- und Planungssicherheit zu berücksichtigen. Dies bedeute, dass man die Empfehlungen der Expertengruppe Brunetti abwarte und insbesondere auch den Zeitplan für die "Too big to fail"-Massnahmen einhalte. Zudem ist ja eine Evaluation im Jahre 2015 vorgesehen. Nun weiter gehen zu wollen, bevor international nachgezogen werde, und neue Standards zu setzen, wäre falsch.

Man kann sagen: Diese Aussagen der Grossbanken haben uns natürlich nicht überrascht. Die Grossbanken wollen das bisherige System weiterführen. Sie haben aber eine Änderung bezüglich ihrer Organisationsstruktur vorgenommen und vor dem Hintergrund der Auflagen der "Too big to fail"-Vorlage auch die Möglichkeit geschaffen, dass gewisse Teile der Banken im Krisenfall abgespaltet werden können.

Wir haben dann noch Herrn Professor Ernst Baltensperger als Vertreter der Wissenschaft angehört. Er hat vor allem darauf hingewiesen, dass die Banken von den Investoren und der Öffentlichkeit daran gemessen werden, wie rasch und überzeugend es ihnen gelingt, Strukturen zu schaffen, welche die Abtrennung systemrelevanter Funktionen im Ernstfall realisierbar und glaubwürdig erscheinen lassen. Die Holding-Organisation nütze dabei allerdings nichts, solange die Obergesellschaft weiterlaufe. Dann gelte ein bankenrechtlicher Beistandszwang im Bankkonzern. Selbst im Konkurs- und Abwicklungsfall der Obergesellschaft helfe es nur, wenn zwischen den verschiedenen Konzerngesellschaften keinerlei finanzielle, personelle und operative Verflechtungen bestehen.

Professor Baltensperger hält die "Too big to fail"-Vorlage nach wie vor für richtig.

Es liegt nun an den Banken und an der Aufsichtsbehörde, innert nützlicher Frist zu überzeugenden Lösungen zu kommen. Die Aussagen der Schweizerischen Nationalbank, der Finma, der beiden Grossbanken und der Wissenschaft - jeweils aus ihrer spezifischen Sicht - waren inhaltlich identisch. Deshalb konzentrierte sich die Diskussion in Ihrer Kommission anschliessend vor allem auf die politische Umsetzung.

Vonseiten des Bundesrates wurde darauf hingewiesen, dass mit der "Too big to fail"-Vorlage als Ziel gesetzt worden war, bis spätestens Februar 2015 einen Evaluationsbericht vorzulegen. Dieser Bericht soll aufzeigen, inwiefern die Regelungen vergleichbar sind und umgesetzt wurden. Die Kommission kam zum Schluss, dass die "Too big to fail"-Gesetzgebung zurzeit nicht anzupassen sei und dass die Banken in dieser Frage darauf angewiesen seien, dass sich das Parlament konsistent verhalte und damit auch zur Rechtssicherheit beitrage. Deshalb hat die Mehrheit der Kommission auch den Weg der Expertenkommission und [PAGE 177] des Bundesrates unterstützt; sie will den Evaluationsbericht im Februar 2015 abwarten, bevor sie allenfalls weitere Massnahmen beschliesst.

Wir hatten dann noch eine längere Diskussion über die Frage der Sistierung der beiden Motionen. Die Sistierung wurde per Ordnungsantrag verlangt. Die Mehrheit der Kommission war der Auffassung, dass die Motionen nicht sistiert werden sollen, vor allem auch deshalb, weil ein Sistierungsbeschluss so interpretiert werden könnte, die Einführung eines Trennbankensystems könne weiterhin als Option angesehen werden. Dies ist aber nach Ansicht der Kommission aus heutiger Sicht klar nicht der Fall. Die Kommissionsmehrheit will mit der Ablehnung der beiden Motionen zum Ausdruck bringen, dass sie den vom Bundesrat vorgezeichneten Weg vollumfänglich unterstützt. Dies ist auch zum Ausdruck gebracht worden, indem ein Kommissionspostulat verabschiedet worden ist. Dieses verlangt eine breite Evaluation und konzentriert sich nicht ausschliesslich auf die Frage des Trennbankensystems. Selbstverständlich darf aber auch diese Frage nochmals geprüft werden, falls sich im Rahmen der Evaluation erweisen sollte, dass die getroffenen Massnahmen nicht genügen.

Die Abstimmungen verliefen am Schluss wie folgt: 6 Mitglieder der Kommission unterstützten eine Sistierung der beiden Vorstösse, 7 waren dagegen. Vermutlich auch infolge der Ablehnung der Sistierung waren dann 6 Mitglieder der Kommission für die Annahme der Motionen und 7 dagegen. Das Kommissionspostulat wiederum wurde mit 7 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung unterstützt.

Ich ersuche Sie, Ihrer Kommission zu folgen. Sie können heute davon ausgehen, dass wir uns im kommenden Jahr mit dem Evaluationsbericht und mit dieser Thematik nochmals intensiv auseinandersetzen werden.