Cramer Robert · Ständerat · 2014-03-20

Wortprotokoll

Ma tâche ici est un peu difficile, tout d'abord parce qu'il y a déjà eu un certain nombre de votes portant sur cet amendement. Il a été déposé, non pas [PAGE 361] au sein de notre commission, mais au sein de celle du Conseil national, où il a été rejeté, par 15 voix contre 6 et 1 abstention. Le même amendement a été soumis au vote du Conseil national, où il a été rejeté par 109 voix contre 52. Il n'est pas simple pour moi de défendre cet amendement. A cela s'ajoute que nous sommes à la fin d'un débat qui a été assez long.

Malgré tout, je demande votre indulgence et vous demande de consacrer un peu d'attention à cette affaire, parce que depuis l'époque où sont intervenus les votes auxquels je me suis référé, notamment depuis la date des débats au Conseil national, le 10 décembre 2013, il y a des faits nouveaux.

Le premier fait nouveau, c'est l'avis de droit du professeur Diggelmann, que - je crois - chacun a reçu. C'est un avis de droit assez important - il compte 69 pages -, et sa conclusion est que cet accord de libre-échange entre la Suisse et la Chine devrait être soumis au référendum facultatif. J'ai entendu dans le débat que certains ont fait allusion à des déclarations, que le professeur Diggelmann aurait apparemment faites à la radio ce matin; il faut bien comprendre qu'un avis de droit de 69 pages se résume difficilement en quelques propos radiophoniques, surtout s'il s'agit de vulgariser une réflexion juridique.

Le deuxième fait nouveau, qui, à mes yeux, est un fait nouveau d'importance, c'est un appel, qui est paru dans le journal "Le Temps" du 18 mars 2014. Il est cosigné par treize professeurs d'université - qui enseignent dans des facultés de droit - qui nous demandent de faire figurer dans l'arrêté portant approbation de l'accord de libre-échange une clause prévoyant le référendum facultatif. Ce qui m'a frappé, c'est non pas seulement que treize professeurs d'université nous disent d'être attentifs à l'avis de droit du professeur Diggelmann, mais surtout qu'ils viennent de toutes les universités de Suisse: Fribourg, Saint-Gall, Zurich, Genève, Bâle et Berne.

Cela est impressionnant et m'a incité à relire aussi bien le message du Conseil fédéral que les débats qui ont eu lieu au Conseil national. Ce qui m'a frappé, c'est que la seule question qui se pose n'est pratiquement pas posée dans tous ces débats. En fait, la question qui se pose, ce n'est pas de savoir si on a affaire à un traité international qui est d'une durée déterminée ou indéterminée. Bien sûr que ce traité est d'une durée déterminée, cela est évident et ne se discute pas. Il ne s'agit pas non plus de savoir si on a affaire à un traité qui prévoit l'adhésion à une organisation internationale. D'évidence, ce n'est pas le cas et ce n'est pas l'objet de la discussion.

La seule question qui se pose, c'est de savoir si on doit, ici, appliquer l'article 141 alinéa 1 lettre d chiffre 3 de la Constitution, qui indique que sont sujets au référendum facultatif les traités internationaux qui "contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales".

Alors a-t-on affaire ici à un traité international qui contient des dispositions importantes fixant des règles de droit? Il me semble que tout le débat que nous avons eu autour de ce traité est la démonstration du fait que nous avons affaire à un traité qui contient, comme nous dit la Constitution, "des dispositions importantes fixant des règles de droit". C'est une évidence, et je crois que cette évidence, contrairement à ce que j'ai pu entendre dans le débat, n'est au fond même pas discutée par les juristes du Conseil fédéral. On lit cependant à cet égard dans le message du Conseil fédéral: "Les engagements pris au titre de ces accords sont comparables à ceux pris au titre d'autres accords internationaux conclus par la Suisse." (FF 2013 7375)

C'est parce que ces engagements sont comparables à ceux pris au titre d'autres accords internationaux conclus par la Suisse que l'on dit que, au fond, comme on a déjà eu l'occasion de discuter de cette affaire dans le cadre d'autres accords internationaux conclus par la Suisse, on peut se dispenser de soumettre l'arrêté au référendum facultatif. En somme, c'est la théorie des accords standard qui nous amène à la conclusion qu'un référendum facultatif ne serait pas nécessaire. C'est cette théorie que l'on a conçue pour pouvoir conclure rapidement un certain nombre d'accords dans le cadre de la volonté d'établir la transparence, par rapport à l'argent déposé dans nos banques, qui nous amène à cette conclusion.

Mais je vous défie de trouver cette théorie des accords standard citée dans la Constitution fédérale! En tout cas, ce que nous indique le professeur Diggelmann dans son avis de droit, c'est que, actuellement, on fait une application totalement abusive de la Constitution. Si vous souhaitez véritablement retenir la théorie des accords standard, il faut alors modifier la Constitution fédérale. Et ma foi, le peuple et les cantons auront l'occasion de dire si oui ou non ils adhèrent à cette théorie! Mais tant et aussi longtemps que la Constitution est rédigée comme elle l'est actuellement, on ne peut pas se borner simplement à prétendre que, ayant déjà conclu un traité contenant des normes qui vont dans un sens, comme le dit le message, comparable à des engagements pris au titre d'autres accords internationaux conclus par la Suisse, cette seule considération nous dispense du référendum facultatif.

Le professeur Diggelmann nous dit dans son analyse nuancée que cette théorie des accords standard peut ici ou là être appliquée lorsqu'il s'agit de cas banals, de cas de routine, mais qu'en aucun cas elle ne doit être appliquée lorsqu'il s'agit de cas un peu plus importants. Or à l'évidence, les débats nous montrent que lorsque l'on parle d'un accord avec la Chine, on ne parle pas d'une affaire de routine. Ce n'est pas un accord avec la Finlande - j'ai beaucoup de respect pour ce pays - que l'on nous prie ici de ratifier.

Voilà donc la raison pour laquelle nous devons soumettre, d'après le professeur Diggelmann, et je trouve ses propos extrêmement convaincants, l'arrêté portant approbation de cet accord international au référendum.

Si vous n'avez pas envie de prendre parti dans cette discussion juridique, parce que après tout chacun n'est pas spécialement féru d'interprétation de la Constitution, ce que vous devrez au moins retenir, c'est que nous avons d'une part le professeur Diggelmann, au côté duquel treize professeurs de droit de toutes les universités suisses engagent leur prestige et leur renommée en disant qu'il faut soumettre l'arrêté portant approbation de l'accord de libre-échange avec la Chine au référendum facultatif, et d'autre part le Conseil fédéral et ses juristes qui, avant d'avoir connaissance de tous ces avis juridiques, étaient de l'opinion qu'il ne fallait pas soumettre l'arrêté au référendum facultatif. Il y a donc un doute dans cette affaire, et dès lors qu'il y a un doute, comme le dit l'adage "in dubio pro populo", celui-ci doit profiter - c'est évident - aux droits populaires. Quel mal y a-t-il, après tout c'est l'esprit de nos institutions, à donner la possibilité au peuple suisse de trancher?

C'est la raison pour laquelle, même si je ne vous ai pas totalement convaincus, je vous invite malgré tout à accepter la clause qui prévoit le référendum facultatif.