Kuprecht Alex · Ständerat · 2011-12-19

Wortprotokoll

Die Invalidenversicherung als wichtiges Sozialversicherungswerk zur Einkommenserhaltung im Falle einer dauernden Erwerbsunfähigkeit und als wesentlicher Teil der ersten Säule befindet sich seit Jahren in einem äusserst grossen finanziellen Ungleichgewicht. Die Ausgaben haben sich gegenüber den Einnahmen seit 1994 kontinuierlich negativ entwickelt, von 420 Millionen auf über 2 Milliarden Franken. Seit dem Jahr 2002 überstieg das negative Rechnungsergebnis regelmässig die Milliardengrenze. Im letzten Jahr betrug das Defizit trotz den mit der 4. und der 5. IV-Revision eingeleiteten Massnahmen mit 1,044 Milliarden Franken immer noch mehr als eine Milliarde. Die kumulierten Verlustvorträge haben per Ende 2010 die Schuldenhöhe von rund 15 Milliarden Franken erreicht.

Die jährlich erlittenen Verluste konnten in der Vergangenheit durch Darlehen der AHV aus dem Ausgleichsfonds gedeckt werden. Mit der Zustimmung zum Paket der Zusatzfinanzierung durch das Volk anlässlich der eidgenössischen Volksabstimmung vom September 2009 entstand jedoch per 1. Januar 2011 für die Invalidenversicherung ein eigener Ausgleichsfonds, der abschliessend nochmals mit einer Einlage von 5 Milliarden Franken aus dem AHV-Ausgleichsfonds als notwendige Schwankungsreserve geäufnet wurde. Gleichzeitig hat das Volk einer bis Ende 2017 befristeten Mehrwertsteuererhöhung zur temporären Deckung des Betriebsdefizits zugestimmt. Mit der dem Volk unterbreiteten Finanzierungsvorlage wurde aber auch der Wille zum Ausdruck gebracht, dass bis zum Auslaufen der befristeten Erhöhung der Mehrwertsteuer das Betriebsdefizit eliminiert und die entsprechende Betriebsrechnung, also das Verhältnis zwischen Ausgaben und Einnahmen, durch weitere zwingend notwendige Gesetzesrevisionen in die dringend notwendige Balance gebracht werden solle. Zur Erinnerung sei festgehalten, dass wohl das Volk im Rahmen dieser Verfassungsabstimmung grossmehrheitlich zugestimmt, aber nur gerade ein einziger zustimmender Kanton mehr für das Erreichen des Ständemehrs gesorgt hat.

Der äusserst knappe Entscheid zugunsten einer ausgabenseitigen Sanierung der Invalidenversicherung gibt uns heute die Möglichkeit, die notwendigen Massnahmen zu beschliessen und das Sanierungsziel durch die Verabschiedung des zweiten Massnahmenpaketes anzustreben. In der Tat wurde in den vergangenen Jahren sehr viel unternommen, um das ökonomische Gleichgewicht wiederzufinden. Während mit verschiedenen Massnahmen in der 5. IV-Revision primär das Ziel der Reintegration vor einer Rente angestrebt wurde, verfolgte das erste Massnahmenpaket der 6. IV-Revision das Ziel der Reintegration nach einer Rente und umfasste verschiedene Massnahmen wie z. B. den Assistenzbeitrag, den neuen Finanzierungsmechanismus oder die angestrebten Preissenkungsmassnahmen bei den Hilfsmitteln.

Erste Erfolge der 5. IV-Revision sind in der Betriebsrechnung in Form einer massiven Reduktion der Neurenten erkennbar; sie werden aber erst zu einem wesentlich späteren Zeitpunkt finanzwirksame Auswirkungen haben. Auf der anderen Seite darf mit Befriedigung festgestellt werden, dass früher vorhandene Hemmnisse, erwerbsunfähige Menschen wieder in den Arbeitsprozess zurückzuholen, durch innovative Gesetzesverbesserungen in der 5. und der 6. IV-Revision ausgeräumt werden konnten und für Arbeitgeber eigentlich keine Hürden mehr bestehen, aufgrund derer sie Reintegrationsmassnahmen ablehnen oder gar verweigern würden. Der Arbeitgeberverband hat dies auch anlässlich der Anhörung vom 19. August dieses Jahres nochmals klar bestätigt. Das erste Massnahmenpaket der vom Parlament verabschiedeten 6. IV-Revision tritt nun per 1. Januar 2012 in Kraft. So weit zur Vorgeschichte der umfassenden Sanierungsbemühungen bei der Invalidenversicherung.

Der Bundesrat hat im Wissen, dass die beschlossenen und in Kraft gesetzten Massnahmen nicht genügen werden, um nach Ablauf der bis Ende 2017 befristeten Mehrwertsteuererhöhung um 0,4 Prozentpunkte die Balance halten und die Schulden tilgen zu können, weitere Anstrengungen unternommen und im Rahmen des Sanierungsplanes mit der 6. IV-Revision ein zweites Massnahmenpaket mit sieben weiteren Teilmassnahmen beschlossen. Dieses zweite Massnahmenpaket ist Inhalt der nun zu behandelnden Botschaft und beinhaltet die folgenden sieben Massnahmen:

1. Nach dem Grundsatz "Arbeit muss sich lohnen" soll das Rentensystem angepasst und verfeinert werden und [PAGE 1190] verhindern, dass die Rente bei verbesserter Arbeitsfähigkeit stärker reduziert wird, als sich das Arbeitseinkommen erhöht. Das Ziel dieser Gesetzesänderung ist es somit, diesen Widerspruch mit der Einführung eines stufenlosen Rentensystems zu korrigieren, damit Versicherte, welche eine Erwerbstätigkeit aufnehmen oder ihr Arbeitspensum erhöhen, künftig finanziell nicht mehr bestraft werden. Um diesen Schwelleneffekt zu eliminieren, wird dem Invaliditätsgrad eine bestimmte Rentenhöhe zugeordnet; das bedeutet, dass künftig nur noch eine 100-prozentige Rente erhält, wer mindestens eine 80-prozentige Arbeitsunfähigkeit - früher eine solche von 70 Prozent - aufweist. Mit dieser Massnahme sollen rund 130 Millionen Franken eingespart werden. Gleichzeitig soll dieses Rentensystem auch bei der zweiten Säule eingeführt werden.

2. Die zweite Massnahme soll zu einer verstärkten Eingliederung und zum Verbleib im ersten Arbeitsmarkt führen. Obwohl die vorliegende Gesetzesänderung Massnahmen für alle Versicherten vorsieht, ist sie in der Praxis vor allem auf Menschen mit einer psychischen Behinderung ausgerichtet, die die grösste Gruppe der IV-Rentnerinnen und -Rentner ausmachen. Einerseits wird die Früherfassung erweitert, und andererseits wird die zeitliche Befristung von Integrationsmassnahmen aufgehoben, da bei Menschen mit einer psychischen Behinderung die Eingliederung länger dauern kann als bei anderen Versicherten. Die IV-Stellen können zur besseren Prävention von Invalidität sämtlichen Behinderten und Arbeitgebern Beratungen und Begleitungen anbieten, ungeachtet einer anderen Leistung der IV und ohne dass eine Anmeldung bei der IV erforderlich ist. Das erhoffte Einsparungspotenzial beträgt hier zwischen 30 und 50 Millionen Franken.

3. Als dritte Massnahme wird eine Reduktion der Höhe der Kinderrente von bisher 40 Prozent auf 30 Prozent einer Invalidenrente vorgeschlagen. Damit soll eine Anpassung an die tatsächlichen durch die Kinder verursachten prozentualen Zusatzkosten gemäss den Äquivalenzskalen der OECD und der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe erfolgen. Zudem wird dem Umstand Rechnung getragen, dass seit der Einführung der Kinderrenten zusätzliche Leistungen für Familien wie Familienzulagen, Kinderrenten in der beruflichen Vorsorge sowie Ergänzungsleistungen auf Bundesebene verankert wurden, die bei der Einführung der IV noch nicht vorhanden gewesen waren. Als störend ist in der Kommission auch zur Kenntnis genommen worden, dass ein Haushaltseinkommen in einem Rentenfall kumulierend aus allen Leistungskomponenten, inklusive aller Kinderrenten und Kinderzulagen, oft höher ist als das Nettoeinkommen eines Erwerbstätigen bzw. eines Nichtbehinderten.

4. Die Botschaft sieht eine neue Regelung der Reisekosten vor. Damit soll die Kostenübernahme auf die vom Gesetzgeber ursprünglich vorgesehenen Leistungen begrenzt werden, d. h. auf die Übernahme der behinderungsbedingt notwendigen Kosten bzw. Mehrkosten.

5. Als weitere Massnahme soll der Betrugsbekämpfung verstärkte Beachtung geschenkt werden. Die Rechtsgrundlagen wurden zwar mit der 5. IV-Revision geschaffen, aber mit der jetzigen Vorlage soll die Gelegenheit genutzt werden, um mit einer gemeinsamen Gesetzesgrundlage eine weitere Verbesserung der Abläufe und somit eine wirksame Betrugsbekämpfung auch bei anderen Sozialversicherungen erzielen zu können.

6. Neu soll als sechste Massnahme eine Lösung für die Entschuldung der IV angegangen werden. Wie bereits angesprochen, hat die IV im Moment bei der AHV eine Darlehensschuld von rund 15 Milliarden Franken. Die Verzinsung übernimmt seit diesem Jahr der Bund. Es ist dringend angezeigt, dass die IV diese Schuld sukzessive abbaut und dem Gläubiger AHV zurückbezahlt. Die Vorlage sieht deshalb eine an den Bestand der flüssigen Mittel und der Anlagen des IV-Fonds gekoppelte Rückzahlung vor. Macht der Anteil dieser Mittel mehr als 50 Prozent einer Jahresausgabe aus, so wird der Überschuss vollumfänglich zur Schuldentilgung der AHV überwiesen. Diese Schuldentilgung wird auch Auswirkungen für den Bund haben, indem nämlich seine zu übernehmende Zinsenlast sinken wird, was bei einer möglicherweise eintretenden Inflation mit entsprechend höheren Zinssätzen von grosser Bedeutung sein wird. In Anbetracht dieser wichtigen Massnahme scheint es möglich zu sein, dass die Darlehensschuld bis Ende 2025 oder 2026 getilgt sein wird, was in Bezug auf die dann in der AHV notwendigen Mittel als äusserst positiv beurteilt werden kann.

7. Zu guter Letzt soll mit dieser Vorlage die Grundlage für die Einführung eines Interventionsmechanismus zur langfristigen Sicherstellung des finanziellen Gleichgewichts geschaffen werden. Damit soll künftig verhindert werden, dass die IV ein Defizit ausweist und sich wieder verschuldet. Der Interventionsmechanismus wird zu unterschiedlichen Zeitpunkten mit unterschiedlichen Massnahmen ausgelöst. In der ersten Phase soll dann interveniert werden, wenn der Stand der flüssigen Mittel und Anlagen des IV-Fonds während zwei aufeinanderfolgenden Jahren unter 40 Prozent einer Jahresausgabe fällt. Der Bundesrat hat in diesem Fall der Bundesversammlung die Gesetzesänderungen zu unterbreiten, die notwendig sein werden, um den Fondsbestand von 50 Prozent einer Jahresausgabe wieder erreichen und halten zu können. Bei der zweiten Phase, die nur dann ausgelöst werden kann, wenn der Fonds am Ende eines Rechnungsjahres tatsächlich unter den Stand von 40 Prozent einer Jahresausgabe fällt und gemäss Prognosen auch im Folgejahr noch darunter liegen wird, soll dem Bundesrat die Kompetenz erteilt werden, den Beitragssatz um 0,1 Prozentpunkt zu erhöhen. Diese Kompetenzdelegation ist nicht neu, sondern kommt bereits heute bei der Arbeitslosenversicherung zur Anwendung.

Gleichzeitig mit dieser Massnahme soll jedoch eine Sistierung der Anpassung der Renten an die Lohn- und Preisentwicklung vorgenommen werden mit dem Ziel, ausgabenseitige Einsparungen zu erzielen, die den Mehreinnahmen aus der Beitragserhöhung entsprechen. Diese Sistierung der Rentenanpassung an die Preisentwicklung ist jedoch auf maximal fünf Jahre befristet. Nicht befristet sind die Anpassungen an die Lohnentwicklung sowie die Erhöhung des Beitragssatzes. Dieser Interventionsmechanismus würde sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite eine Wirkung erzielen und ein drohendes Defizit von rund 600 bis 700 Millionen Franken auffangen.

Mit all diesen in der Vorlage vorgeschlagenen Massnahmen sowie mit einer von einer Mehrheit im Rahmen der Gesamtabstimmung vorgenommenen Änderung sollen insgesamt weitere rund 265 Millionen Franken eingespart und soll die Stabilität der Betriebsrechnung erzielt werden. Die ursprünglich vorgesehene Einsparung der Vorlage betrug seitens des Bundesrates 325 Millionen Franken.

Ihre SGK hat an den Sitzungen vom 19. August sowie vom 20. und 21. Oktober und vom 14. November dieses Jahres diese nicht ganz einfache Vorlage behandelt, beraten und mit verschiedenen Änderungen zuhanden unseres Rates verabschiedet. Insgesamt sind 15 Minderheitsanträge auf der Fahne zusammengekommen, die teilweise auch innerhalb der verschiedenen Artikel einen direkten Zusammenhang haben. Die Kommission beantragt Ihnen bei verschiedenen Artikeln Änderungen, so zum Beispiel beim Interventionsmechanismus oder bei der Einführung des stufenlosen Rentensystems im Rahmen der Übergangsbestimmungen für heutige Rentnerinnen und Rentner.

Ihnen wurde ebenfalls ein Einzelantrag von mir verteilt, der im Zusammenhang mit der bisherigen Kostenbeteiligung der Kantone bei stationären Massnahmen für IV-Personen steht. Dieser Antrag wurde von der Kommission ebenfalls verabschiedet, kann jedoch aus parlamentsrechtlichen Gründen nur als besondere Vorlage eingeflochten werden, damit er auch gesondert und dringlich behandelt werden kann.

Diese Vorlage ist die hoffentlich letzte im Rahmen der dringlichen Sanierungsmassnahmen. Sie ist Bestandteil eines gesamten Sanierungskonzeptes, verbunden und koordiniert mit der 4. und der 5. IV-Revision, und wird die Invalidenversicherung wieder auf tragfähige und stabile Füsse stellen. Sanierungen sind weder einfach noch bequeme Gesundungsschritte; sie rufen in ihrer Gesamtheit immer Befürworter wie [PAGE 1191] auch Gegner auf den Plan. Rosskuren wie jene, welcher die IV leider unterzogen werden musste, machen niemandem echte Freude, sondern schmerzen auch diejenigen, die diese Massnahmen beschliessen mussten. Eine Sozialversicherung, die mit 15 Milliarden Franken verschuldet ist und in gefährlicher Weise über den Weg von Darlehen auch das wichtigste Sozialversicherungswerk, die AHV, in Mitleidenschaft zieht, muss wohl oder übel zuletzt auch mit Leistungskürzungen konfrontiert werden - im Bewusstsein, dass im schlimmsten Fall noch weitere Auffangnetze bereit sind, um Menschen in akuter wirtschaftlicher Existenzgefährdung aufzufangen.

Es gilt zudem, das anlässlich der Volksabstimmung über die IV-Zusatzfinanzierung abgegebene Versprechen einzulösen und die IV nach dem Auslaufen der Mehrwertsteuererhöhung ausgabenseitig ins finanzielle Gleichgewicht gebracht und, wenn möglich, die Schulden getilgt zu haben. Allein schon dieses Versprechen, diese Absicht zwingt uns aus der Sicht der Mehrheit, auf dieses Geschäft einzutreten und es durchzuberaten. Es weiter hinauszuschieben und weitere Evaluationen und Erfolgs- oder Nichterfolgsmonitorings zu veranstalten oder gar umfassende Wirkungsanalysen der vorangegangenen Revisionen zu machen wäre kaum zielführend, es würde Verzögerungen mit sich bringen und mit grösster Wahrscheinlichkeit ab 2018 die Defizite wiederaufflammen lassen. Die Chance einer wirkungsvollen Sanierung würde vertan, ein Mechanismus zur Defizitintervention wäre dann nicht vorhanden, und die Rückzahlung der Schuld an die AHV, die dieses Geld so gegen 2025 dringend nötig haben wird, wäre nicht möglich. Ein Abwarten wäre also verhängnisvoll, zumal man schon heute weiss, dass die Massnahmen des ersten Massnahmenpaketes zur endgültigen Stabilisierung und Schuldentilgung unter dem Gesichtspunkt einer instabilen oder gar ungünstigen Wirtschaftsentwicklung in naher Zukunft nicht ausreichen werden.

Ich bitte Sie deshalb im Namen der Kommission, die ohne Gegenantrag auf dieses Geschäft eingetreten ist, heute ebenfalls auf dieses Geschäft einzutreten und danach den Minderheitsantrag auf Rückweisung, einen Antrag, welchen die Kommission mit 10 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung abgelehnt hat, ebenfalls abzulehnen. Die Kommission hat im Übrigen die Vorlage in der Gesamtabstimmung am Schluss der Beratung mit 8 zu 1 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen. Ich werde in der Detailberatung bei wichtigen Artikeln weiter auf die Materie eingehen und allfällige Mehrheitsanträge erläutern; ich werde mich entsprechend wieder zu Wort melden.