Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2014-03-20

Wortprotokoll

Volk und Stände haben am 28. November 2010 die Ausschaffungs-Initiative angenommen. Der Verfassunggeber gibt dem Gesetzgeber fünf Jahre Zeit, also bis zum 28. November 2015, um diese Initiative umzusetzen. Der Bundesrat hat dem Parlament das Gesetzesprojekt vor genau neun Monaten vorgelegt; heute beraten Sie es. Dabei sollten wir eines nicht vergessen: Die fundamentalen rechtsstaatlichen Garantien, die unsere Verfassung auch enthält, sind mit dieser Volksabstimmung nicht abgeschafft worden; sie gelten weiterhin.

Die Ausgangslage präsentiert sich also wie folgt: Wir haben auf der einen Seite die Aufgabe, die neuen Verfassungsbestimmungen möglichst wortgetreu umzusetzen, und wir haben auf der anderen Seite die nach wie vor geltenden Grundsätze über das rechtsstaatliche Handeln. Diese verlangen von den staatlichen Behörden zum einen, dass ihr Handeln verhältnismässig ist, und zum andern, dass sie das Völkerrecht beachten. Diese beiden Prinzipien sind durch die Annahme der Ausschaffungs-Initiative nicht ausser Kraft gesetzt worden; sie sind, wie auch die Ausschaffungs-Initiative, von Volk und Ständen angenommen worden, das heisst, sie sind demokratisch genauso legitimiert wie die neuen Verfassungsbestimmungen aus der Ausschaffungs-Initiative.

Die neuen Verfassungsbestimmungen sind nicht eindeutig abgefasst; deshalb müssen sie auf Gesetzesstufe umgesetzt werden. Das sieht auch die Verfassung selber so vor. Es gibt aber nicht nur einen, sondern verschiedene Wege, diese Verfassungsbestimmungen umzusetzen. Der Weg, den Ihnen der Bundesrat vorschlägt, ist eine vermittelnde Lösung. Wenn sich widersprechende Vorgaben im Raum stehen, suchen wir eine vermittelnde Lösung. Das ist genau das, was der Bundesrat immer tut und was er auch hier getan hat: Er hat nach einer vermittelnden Lösung zwischen dem Wortlaut der neuen Verfassungsbestimmungen und den bestehenden rechtsstaatlichen Garantien gesucht.

Der Bundesrat hat diese Lösung im Mai 2012 als Variante 1 in die Vernehmlassung geschickt. Eine Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmenden hat diese Lösung begrüsst, vor allem die Kantone. Es haben sich für diese Lösung ausgesprochen: 20 Kantone, vier politische Parteien - CVP, BDP, EVP und Grüne - sowie 24 Organisationen und Institutionen. Der Gesetzentwurf des Bundesrates entspricht daher im Wesentlichen dieser vermittelnden Variante.

Die beiden anderen Wege, auf denen die neuen Verfassungsbestimmungen auch umgesetzt werden könnten, hat der Bundesrat nicht zuletzt aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse nicht weiterverfolgt. Was sind das für Wege? Der eine Weg verabsolutiert die neuen Verfassungsbestimmungen und foutiert sich um die bestehenden rechtsstaatlichen Garantien und das Völkerrecht. Diese Lösung basiert auf den Vorschlägen von Vertretern des Initiativkomitees und ist als Variante 2 in die Vernehmlassung geschickt worden. Sie ist in der Vernehmlassung sehr stark kritisiert und nur von einer Minderheit unterstützt worden. Dieser Variante folgen im Wesentlichen die Bestimmungen der Durchsetzungs-Initiative.

Der andere Weg, auf dem man diese Verfassungsbestimmungen auch umsetzen kann, stellt die Grundsätze des rechtsstaatlichen Handelns in den Vordergrund. Diese Variante entspricht praktisch dem direkten Gegenentwurf, wie er im Rahmen der Abstimmung über die Ausschaffungs-Initiative abgelehnt worden ist. Dennoch hat sich in der Vernehmlassung eine starke Minderheit für diese Variante ausgesprochen.

Bei der Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative wird, und zwar zu Recht, auf den Volkswillen Bezug genommen. Oft wird aber voreilig suggeriert, der in der Abstimmung geäusserte Wille entspreche genau der nun präsentierten Durchsetzungs-Initiative. Das ist falsch; ich werde darauf zurückkommen.

Was schlägt Ihnen der Bundesrat nun vor? Der Bundesrat nimmt die Anliegen der neuen Verfassungsbestimmungen auf, indem er sagt: Bei schweren Delikten fahren wir eine harte Linie, und der Ermessensspielraum der Gerichte bleibt sehr eng. Ausschaffungen in Bagatellfällen sollen aber verhindert werden, das Gesetz muss für Härtefälle, in denen die Ausschaffung zu einer grossen Ungerechtigkeit führen würde, Lösungen vorsehen - auch das war eine Sorge des Volkes. Ferner respektiert der Bundesrat die nach wie vor geltenden fundamentalen rechtsstaatlichen Grundsätze unserer Verfassung.

Was schlägt Ihnen die Mehrheit Ihrer Kommission vor? Die Mehrheit Ihrer Kommission möchte einen anderen Weg einschlagen. Sie geht davon aus, dass die neuen Verfassungsbestimmungen den bereits bestehenden rechtsstaatlichen Grundsätzen unserer Verfassung vorgehen. Die Kommissionsmehrheit will die Ausschaffungs-Initiative so umsetzen, dass die Vorlage im Wesentlichen bereits den Forderungen der Durchsetzungs-Initiative entspricht - einer Initiative, zu der Sie, das Parlament, sich noch nicht einmal geäussert haben, geschweige denn die Bevölkerung. Mit ihrem Antrag verfolgt die Kommissionsmehrheit einen Ausweisungsautomatismus, und damit setzt sie sich nicht nur über das Verhältnismässigkeitsprinzip hinweg, sondern auch über die völkerrechtlichen Verpflichtungen, die die Schweiz eingegangen ist. Die Kommissionsmehrheit schlägt ferner Regelungen vor, die über den Wortlaut der Ausschaffungs-Initiative hinausgehen. Das betrifft zum Beispiel die Ausgestaltung des Deliktskataloges oder die erhöhte Mindestdauer der Landesverweisung bei schweren Verbrechen.

Wenn man verlangt, dass man sich am Wortlaut orientiert, dann gilt das für alle Seiten. Dann gilt das für diejenigen, die zum abgelehnten Gegenentwurf zurückmöchten, und es gilt auch für jene, die den Volkswillen jetzt so umsetzen wollen, dass es nicht mehr dem entspricht, worüber die Bevölkerung abgestimmt hat. Der Antrag der Kommissionsmehrheit [PAGE 499] basiert im Wesentlichen, wie gesagt, auf einer Variante, die in der Vernehmlassung stark kritisiert und von einer weit überwiegenden Mehrheit abgelehnt worden ist. Nennen Sie das "Umsetzung des Volkswillens"? Ich nicht.

Ich komme jetzt zur Präsentation der wesentlichen Bestimmungen, die Ihnen der Bundesrat vorschlägt. Ich werde mich hier kurzfassen, weil wir in der Detailberatung darauf zurückkommen.

Der Entwurf des Bundesrates orientiert sich an den neuen Verfassungsbestimmungen. Er konzentriert sich, wie es die neuen Verfassungsbestimmungen vorgeben, auf schwere Verbrechen und auf den unrechtmässigen Bezug von Leistungen der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe. Der Bundesrat präsentiert eine Lösung, die ausgewogen, verhältnismässig und gerecht ist und die tragenden Säulen unseres Rechtsstaates so weit wie möglich respektiert. Der Entwurf des Bundesrates führt schliesslich zu einer deutlich strengeren Praxis bei den Ausschaffungen, als es heute der Fall ist.

Dagegen entspricht die Fassung der Kommissionsmehrheit im Wesentlichen den Regelungen, welche die Durchsetzungs-Initiative verlangt. Sie sieht einen strikten Ausweisungsautomatismus vor. Die Fassung der Kommissionsmehrheit setzt sich damit über die fundamentalen rechtsstaatlichen Prinzipien unserer Verfassung hinweg. Das gilt insbesondere auch da, wo das Gericht die Landesverweisung unabhängig von der Höhe der im Einzelfall ausgesprochenen Strafe anordnen muss. Das kann dazu führen, dass selbst eine geringfügige Strafe, zum Beispiel eine bedingte Geldstrafe von sechs Tagessätzen, eine Landesverweisung zur Folge hat, weil für die Anordnung der Landesverweisung einzig die Verurteilung zu einer Katalogstrafe entscheidend ist und die Schwere der Tat im Einzelfall keine Rolle spielt. Damit ist der Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt. Das Verhältnismässigkeitsprinzip stellt aber eine Leitplanke für jedes staatliche Handeln dar und nimmt im Übrigen - ich möchte das betonen, meine Damen und Herren Gesetzgeberinnen und Gesetzgeber - nicht nur die Behörden in die Pflicht, die das Recht anwenden, sondern auch die Behörden, die das Recht setzen, und das sind Sie.

Was bedeutet eigentlich das Verhältnismässigkeitsprinzip für unser Land? Es weist den Staat in Schranken, es stellt sicher, dass der Staat nur dort interveniert, wo sein Handeln geeignet ist zur Sicherung der öffentlichen Interessen, wo es nötig ist und wo es zumutbar ist. Das Verhältnismässigkeitsprinzip ist das Fundament eines liberalen Staates. Das Erstaunliche ist - wobei ich in die Mitte dieses Saales schaue -, dass man einen liberalen Rechtsstaat nicht echt und vehement verteidigt.

Die Kommissionsmehrheit - ich habe es gesagt - geht weit über das hinaus, was vor der Volksabstimmung als Ziel der Ausschaffungs-Initiative genannt wurde; und die vorgeschlagenen Regelungen gehen auch weiter als das, was für eine wortgetreue Umsetzung der Initiative notwendig wäre. Die Mehrheit setzt nicht die Ausschaffungs-Initiative um, sondern die Durchsetzungs-Initiative - eine Initiative, ich sage es noch einmal, die dem Volk und den Ständen noch gar nicht zur Abstimmung vorgelegt worden ist.

Ich komme zum Schluss und möchte noch etwas erwähnen, was ich in den Besprechungen immer wieder gehört habe, nämlich das Argument, man solle jetzt aus "taktischen" Gründen auf den harten Kurs der Durchsetzungs-Initiative einschwenken, und wenn dabei Verfassung und völkerrechtliche Verpflichtungen verletzt würden, dann sei das nicht so schlimm, denn die Gerichte - die Gerichte! - würden diese überstrengen Bestimmungen dann nicht so anwenden und schon dafür sorgen, dass die Verfassung und das Völkerrecht beachtet werden. Dazu möchte ich noch zwei Bemerkungen machen:

1. Das Parlament hat vor Kurzem die Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene abgelehnt. Das bedeutet aber nicht, dass Verfassung und Völkerrecht für das Parlament nicht bindend wären - im Gegenteil: Das Parlament hat seine Verantwortung bestätigt, es sieht sich selbst weiterhin als Hüter der Verfassung, wenn es Gesetze erlässt. Diese Verantwortung kann man nicht aus taktischen Gründen an die Gerichte delegieren.

2. Wenn wir Gesetze machen und uns gleichzeitig von den Gerichten erhoffen, dass sie diese dann nicht anwenden, haben wir rasch institutionelle Probleme: Von Richterstaat und politischen Entscheiden der Gerichte wird dann die Rede sein. Ich will keinen Richterstaat, und Sie wollen auch keinen Richterstaat - aber dann dürfen Sie nicht Gesetze machen und hoffen, dass die Gerichte Ihre Gesetze dann korrigieren werden. Werden Gerichte nämlich in eine solche Rolle gedrängt, dann verlieren sie rasch ihre Legitimität. Der Grundsatz der Gewaltenteilung verlangt vom Gesetzgeber, dass er Gesetze erlässt, die angewendet werden können und auch angewendet werden. Das Parlament selbst muss Widersprüche zwischen Verfassung und Gesetz vermeiden und darf die Gerichte nicht mit einem Dilemma konfrontieren, das sie letztlich nicht lösen können.

Zur Erinnerung: Sie alle, als Mitglieder des Parlamentes, haben bei Ihrem Amtsantritt geschworen oder gelobt, die Bundesverfassung zu beachten, und zwar nicht nur einen Artikel der Bundesverfassung, sondern alle Artikel der Bundesverfassung. Ich bitte Sie, sich daran zu erinnern, wenn Sie diese Vorlage heute beraten.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und den Entwurf des Bundesrates zu unterstützen.