Rechsteiner Paul · Ständerat · 2014-12-10

Wortprotokoll

Ich kann mich den Vertretern der Mehrheit der Kommission insoweit anschliessen, als die Ungültigerklärung einer Volksinitiative sehr heikel ist. Man muss das sehr zurückhaltend machen. Das Parlament als zuständige Instanz muss die Frage der Gültigkeit einer Volksinitiative genau prüfen, und es muss es dabei genau nehmen. Nur dann, wenn Gründe vorliegen, die in der heutigen Verfassung verankert sind, kann eine Initiative auch für ungültig erklärt werden. Dieser Meinung bin ich.

Ich meine auch, dass politische Argumente für die Ungültigerklärung sicher nicht genügen; ich meine auch - in diesem Punkt kann ich mich meinem Vorredner, Herrn Engler, anschliessen -, der Umstand, dass in einer Verfassungsinitiative Formulierungen gewählt werden, die faktisch Gesetzescharakter haben, sei auf das Problem der fehlenden Gesetzesinitiative zurückzuführen. Gemäss unserer Ordnung kann dies nicht zur Ungültigkeit einer Initiative führen. Insoweit bin ich der gleichen Meinung wie die Vertreter der knappen Mehrheit der Kommission.

Ich meine aber doch, dass die Argumentation der Mehrheit in der Hauptsache zu kurz greift. Ich glaube, dass in den Voten der Mehrheit zu wenig erkannt wird, dass wir gegenwärtig in einer Art und Weise vor einer der Grundfragen in der institutionellen Entwicklung unseres Landes stehen, wie dies bisher in der Schweizer Geschichte, sicher in der jüngeren Schweizer Geschichte, nie der Fall war: Wir sind mit menschenrechtswidrigen Initiativen konfrontiert; das ist der Punkt. Es sind Initiativen - diese Initiative ist ein Beispiel dafür -, die konkret, gewollt die Menschenrechte angreifen. Das zwingt uns, sorgfältig und offensiv zu überlegen: Wie halten wir es damit als Parlament, wie halten wir es damit als Gesetzgeber?

Wir haben eine ganz neue Konstellation vor uns; ich meine, dass leider auch die bundesrätliche Botschaft der Tragweite dieser Problematik nicht gerecht wird. Sie wird ihr auch vor dem Hintergrund unserer verfassungsmässigen Regelung nicht gerecht. Wenn wir in die Geschichte schauen, dann sehen wir, dass die Entwicklung der Menschenrechte und die Verpflichtung der Schweiz auf die Menschenrechte auf eine jahrzehntelange Entwicklung zurückgehen. Diese Entwicklung war zunächst der positiven Rechtsprechung des [PAGE 1265] Bundesgerichtes in den Sechziger-, Siebzigerjahren zu verdanken, als ungeschriebene Verfassungsrechte, angefangen bei der persönlichen Freiheit, vom Bundesgericht anerkannt wurden. Diese fanden später dann Eingang in unsere neue Bundesverfassung.

Die Entwicklung der Menschenrechte wurde durch die Ratifikation der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) geprägt - wir haben es gestern in einer sehr feierlichen Art und Weise in Erinnerung gerufen. Die Schweiz hat den Anschluss an die europäische, ja an die weltweite Menschenrechtsentwicklung zwar mit Verspätung gefunden, aber zum grossen Vorteil der Schweizer Bevölkerung, die davon in hohem Grade profitiert hat. Wir haben diese Bestimmungen mit der neuen Bundesverfassung dann ja auch in unser internes Recht inkorporiert.

Das Verdienst, diese Nachführung der Bundesverfassung vorgenommen zu haben, gebührt dem konservativen alt Bundesrat Koller. Die Schweiz führte ihre Verfassung nach, indem sie mit Blick auf die europäische Ebene die EMRK und Anfang der Neunzigerjahre mit Blick auf die internationalen Menschenrechte die Uno-Menschenrechtspakte ratifizierte.

Seit Mitte der 2000er Jahre erleben wir nun eine Häufung von menschenrechtswidrigen Volksinitiativen. Die Initiative, die wir hier vorliegen haben, ist die Kulmination dieser Entwicklung. Ich erinnere daran, dass alt Bundesrat Koller in seinen lesenswerten Memoiren - die Auskunft über die jüngere Schweizer Geschichte geben, nämlich über die dynamische Phase der 1990er Jahre, aber auch über die schwierigen Entwicklungen seit den 2000er Jahren - klar die Auffassung vertritt, dass das Parlament aufgrund der heutigen Bundesverfassung bereits die Ausschaffungs-Initiative für ungültig hätte erklären müssen und dies nun erst recht bei der Durchsetzungs-Initiative tun müsste. Wenn ein konservativer alt Bundesrat diese Meinung vertritt, so müsste das doch zu denken geben. Ein Vergleich mit den Positionsbezügen der heutigen Landesregierung zeigt die seitherige Entwicklung auf.

Konkret geht es um zwei Konstellationen, nämlich um die Argumentation, die vom Sprecher der Minderheit, Herrn Cramer, entwickelt wurde, und um die Frage, die von Herrn Stöckli in Zusammenhang mit der Problematik der Verhältnismässigkeit aufgeworfen wurde. Die beiden Fragen sind ein Stück weit voneinander zu trennen. Die erste Frage lautet: Was gilt, wenn man davon ausgeht, dass diese Initiative angenommen wird? Diese Frage muss man sich ja stellen. Und man muss dazu sagen: Jener Teil, den der Bundesrat für ungültig erklären will, ist die Bestimmung, die es der SVP überlassen würde, das zwingende Völkerrecht zu definieren. Es besteht ja rundum Einigkeit, dass das nicht angeht: Nicht die SVP kann auf internationaler Ebene definieren, was zwingendes Völkerrecht ist. Dieser Teil ist schlicht ungültig.

Was aber nicht mit der genügenden Gründlichkeit geprüft worden ist, das ist die Bestimmung von Artikel 197 Ziffer 9 Absatz 1 Ziffer IV, die das Verhältnis dieser Initiative zum Völkerrecht formuliert. Diese Bestimmung lautet: "Die Bestimmungen über die Landesverweisung und deren Vollzugsmodalitäten gehen dem nichtzwingenden Völkerrecht vor." Diese Initiative besagt also, ihre Vollzugsmodalitäten gingen dem nichtzwingenden Völkerrecht vor, dies unter Einschluss der Menschenrechte ausserhalb des zwingenden Völkerrechts. Da muss man sich fragen: Kann das sein? Stellt sich hier nicht ein Problem, mit dem sich auch das Parlament beschäftigen muss? Man muss sich hier ja die Frage stellen, was das nachher für die Gerichte heisst. Für die Gerichte ist es so, dass sie die Uno-Menschenrechtspakte und die EMRK, also dieses Völkerrecht, dessen Verträge ja nicht gekündigt sind, genauso anwenden müssen wie diese Bestimmung. Die Gerichte - letztlich das Bundesgericht - werden sich, wenn sie diese Bestimmung anwenden müssen, in einem Normenkonflikt befinden, in welchem sie eine Wertung vornehmen müssen. Diese Normen sind auf der einen Seite die Verfassungsbestimmungen zur Ausschaffung und auf der anderen Seite die Menschenrechte. Wie müssen sich die Gerichte hier entscheiden?

Ich meine, hier sind leider auch die Ausführungen in der Botschaft des Bundesrates bedenklich und ungenügend. Die Botschaft sagt, der Bundesrat vertrete die Ansicht bzw. die Meinung, dass völkerrechtswidrige Verfassungsbestimmungen anzuwenden seien, sofern diese jünger als die völkerrechtlichen Bestimmungen seien und sofern eine direkte Anwendbarkeit gegeben sei. Hier fällt der Bundesrat in der Botschaft - nicht überall, aber hier schon - hinter das zurück, was Standard ist, auch in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Das Bundesgericht ist prinzipiell der Auffassung, die hier vertreten wird, aber mit einer grossen und entscheidenden Ausnahme: Seit seiner PKK-Rechtsprechung und seit dem wegweisenden Leitentscheid vom 12. Oktober 2012 sagt das Bundesgericht klipp und klar, dass dort, wo es um Menschenrechte geht, die Menschenrechte vorgehen, und nicht das spätere Verfassungsrecht. Das ist ein entscheidender Unterschied. Hier geht es eben um die Menschenrechte, und wenn das Bundesgericht in einem konkreten Fall urteilen müsste, müsste es gestützt auf diese Rechtsprechung die Menschenrechte priorisieren.

Hier sind wir nun genau bei dem Punkt, auf den Kollege Cramer hingewiesen hat. Wenn es so ist, dass unabhängig davon, ob dem so zugestimmt worden ist oder nicht, die Menschenrechte zu priorisieren sind, dann ist die Initiative in diesem Punkt am Schluss nicht umsetzbar - bei dieser Priorisierung und diesem Automatismus. Es gibt hier einen Normenkonflikt, und das Bundesgericht muss sich mit diesem Normenkonflikt auseinandersetzen: Bei menschenrechtlichen Bestimmungen gehen die Menschenrechte vor, bei gewöhnlichem Völkerrecht ist das spätere Verfassungsrecht massgebend. Wenn das so richtig ist, dann ist das, was diese Initiative will, aber nicht durchführbar. Das ist ein erster Grund, weshalb in diesem Fall die Ungültig- und nicht die Gültigerklärung die Antwort ist.

Der zweite Grund liegt darin, dass sich ausgehend von der heutigen Verfassung, Herr Kollege Comte, die Frage stellt, ob hier nichtzwingendes Völkerrecht vorliegt. Die Argumentation der Professoren Kälin und Künzli ist doch ernst zu nehmen. Ihre Begründung kam spät für die Beratungen der Kommission, das trifft zu, aber die inhaltliche Qualität ist überzeugend. Es geht nicht nur um das klassische Jus cogens, nicht nur um die notstandsfesten Garantien der EMRK und des Uno-Menschenrechtspakts II - auch der Bundesrat sagt, dass diese vorgehen. In der Argumentation der Professoren Künzli und Kälin heisst es, dass zum zwingenden Völkerrecht auch das absolute Verbot gehört, von Menschenrechten abzuweichen, die nicht zu den notstandsfesten Garantien gehören, wenn es nicht unbedingt notwendig ist. Es ist klar: Wenn das Wort "Verhältnismässigkeit", wie es in der Verfassung steht, in einer ganz generellen Art und Weise verwendet wird, dann müsste man sagen, es könne auf alles übertragen werden; dann geht es am Schluss um reine Politik. Das kann hier nicht gemeint sein. Es kann nur gemeint sein - die Professoren Kälin und Künzli legen das in luzider Art und Weise dar -, dass das Verhältnismässigkeitsprinzip vor dem Hintergrund der Menschenrechte zum zwingenden Völkerrecht gehört. Genau in diesem Punkt ist der Automatismus im Verhältnis zum zwingenden Völkerrecht zu sehen.

Ausgehend von dieser Argumentation ist in diesem Punkt eine Ungültigerklärung notwendig, wenn man nicht einfach alles an die Gerichte delegieren und sagen will: "Débrouillez-vous!" Es wäre auch keine verantwortliche Position der Chambre de Réflexion, wenn sie im Normenkonflikt die Gerichte entscheiden lassen wollte - im Wissen darum, dass diese sich nicht für eine Vollzugsmodalität bei der Ausschaffungs- oder der Durchsetzungs-Initiative entscheiden könnten, sondern sich für das Menschenrecht entscheiden müssten.

Wir haben hier eine Aufgabe zu erfüllen. Wir stehen an einem Scheidepunkt der Entwicklung der Menschenrechte in der Schweiz und auch der institutionellen Grundlagen unseres Landes. Die Menschenrechte sind die grosse Errungenschaft der Menschheit nach dem Zweiten Weltkrieg. Die Staatengemeinschaft hat nach dem Zweiten Weltkrieg Schlussfolgerungen aus den Verheerungen der Nazizeit [PAGE 1266] gezogen, und zwar die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, die Uno-Menschenrechtspakte und, auf europäischer Ebene, die EMRK.

Um nur noch ein Beispiel zu nennen: Wenn Sie sich jetzt einmal vorstellen, dass wieder jemand auf die Idee der Wiedereinführung der Todesstrafe in der Schweiz käme - es wurde ja schon einmal eine entsprechende Initiative angemeldet -, dann dürfte diese Initiative nicht für gültig erklärt werden, weil sie in einen absolut geschützten Bereich eingreift.

Wir müssen uns mit diesen neuen Fragen auseinandersetzen, die man sich noch vor zehn, fünfzehn Jahren nicht vorstellen konnte. Sie erzwingen neue Antworten auf der Höhe unserer verfassungsmässigen Ordnung, welche die Instrumentarien dafür enthält und ermöglicht, in einer Art und Weise, in der die Unterscheidungen klargemacht werden, mit solchen Vorhaben umzugehen. Aus politischen Gründen kann keine Volksinitiative als ungültig erklärt werden. Es ist auch so, dass es einen grosszügigen Massstab braucht. Es darf auch keine Vorwände geben, aber bei den Menschenrechten, bei diesem Kern der Menschenrechte, ist die Grenze erreicht.

In diesem Sinne bitte ich Sie, der Minderheit zu folgen.