Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2014-09-10

Wortprotokoll

Ich möchte kurz rekapitulieren, weshalb wir das überhaupt machen bzw. weshalb wir Ihnen diese Vorlage vorlegen: welches die wichtigsten Instrumente bei den Änderungen sind, beim Parlament, bei der Verwaltung, beim Bundesrat; welche Auswirkungen - das auch mit Blick auf die Aussagen von Herrn Hösli - dieses Instrumentarium auch auf die Führung der Verwaltung haben kann; welche Chancen, vielleicht auch Risiken sich für die parlamentarische Steuerung ergeben. Es ist so, wie Sie gesagt haben: Es gibt nicht nur Chancen, es gibt auch Risiken. Aber wenn man sich bewusst ist, wie das System spielt, kann man die Risiken weitgehend eliminieren.

Ich möchte - dies als Vorbemerkung - der Finanzkommission danken, dass es nicht zu verschiedensten Differenzen zum Nationalrat gekommen ist. Man hat sich im grossen Ganzen dieser Vorlage angeschlossen, wie sie der Nationalrat verabschiedet hat. Sie entspricht nicht mehr in allen Teilen der bundesrätlichen Vorlage, aber wir können uns ihr anschliessen; Sie schliessen sich ihr auch an.

Warum jetzt diese Vorlage? Wir diskutieren ja, das wurde gesagt, schon sehr lange über ziel- und ergebnisorientierte Verwaltungsführung. Wir sind der Auffassung, dass wir mit dieser Vorlage einen Schritt vorwärtsgehen können. Es ist nicht so, dass wir noch nichts gemacht hätten - es wurde in den letzten Jahren sehr viel gemacht. Diejenigen, die länger im Parlament sind, erinnern sich, dass die Regierungs- und Verwaltungsorganisation, das heisst das entsprechende Gesetz, Ende der Neunzigerjahre intensiv diskutiert wurde. Das Führen mit Zielen und Prioritäten auf allen Stufen wurde dort institutionalisiert und war dann auch die Grundlage für das Flag-Projekt. Als wir das Flag-Projekt einführten - die Flag-Ämter wurden in drei Schritten geschaffen -, war das eben die Grundlage dafür. Wir haben ein zweites Instrument, das ist die Schuldenbremse. Das heisst, eigentlich sind es ein zweites und ein drittes Instrument, die Schuldenbremse und das neue Rechnungsmodell. Auch das hat zu einer ergebnisorientierten Führung beigetragen. Weiter haben wir die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen. Seit wir die NFA haben, werden Finanzhilfen - auch Gegenstand in diesem Bericht - des Bundes an die Kantone mit Leistungs- und Wirkungszielen verknüpft. Das ist neu, das machen wir seit 2008.

Das Instrumentarium, über das wir hier sprechen, ist also nicht so neu; die Eckwerte kennen wir. Es gibt aber immer noch Schwachstellen. Die Schwachstellen zeigen Sie uns jeweils auf, wenn wir die Budgetdiskussion führen. Sie sagen uns dann zu Recht, dass der Prozess viel zu kurzfristig angelegt ist, dass Sie im Voranschlag eigentlich keinen oder wenig Handlungsspielraum haben, weil wir von unserer Seite her immer sagen, dass wir vieles nicht auf das nächste Jahr hin ändern können. Wir können es mittel- und langfristig ändern, aber nicht aufs Folgejahr hin. Die Frustration ist dann auf beiden Seiten gegeben. Wir sagen: "Wir können nicht", und Sie sagen: "Wir wollen". Ich denke, mit diesem Mittel haben wir die Möglichkeit der Verknüpfung von Aufgaben und Finanzen im Budget und in der Finanzplanung. Wir haben heute auch ein Problem bei der Verknüpfung von Aufgaben und Finanzen im Eigenbereich der Verwaltung. Das wird von Ihrer Seite her immer wieder - und ich meine, auch zu Recht - gerügt. Hier gibt es eine Möglichkeit, von Ihrer Seite her zu steuern. [PAGE 749]

Dann wurde darauf hingewiesen - das ist für mich ein zentraler Punkt -, dass wir heute zwei Führungsmodelle in der Verwaltung haben. Wir haben ungefähr zwanzig Verwaltungseinheiten, die nach Flag gesteuert werden, also mit neuen Führungsgrundsätzen. Die restlichen, etwa fünfzig, folgen dem traditionellen Muster. Das ist auf die Dauer, das haben wir immer gesagt, nicht handhabbar. Wir möchten hier eine Angleichung haben.

Wir haben noch Schwachstellen, trotz aller Verbesserungen in den letzten zehn Jahren. Aber der Voranschlag mit integrierter Aufgaben- und Finanzplanung ist sicher eine der wichtigsten Neuerungen. Da werden dann Budget und Finanzplan in einem Dokument zusammengefasst. Sie werden bessere Aussagen über den Eigenbereich haben, den wir konsequent mit Leistungsinformationen anreichern. Sie haben so mittelfristig viel bessere Möglichkeiten zu steuern.

Es wurde erwähnt: Es gibt eine recht beträchtliche Zahl von Kantonen, die ein Modell mit neuen Führungsgrundsätzen eingeführt haben. Es ist richtig, dass man vom New Public Management - nicht nur vom Begriff, sondern vom damaligen Ansatz - weggekommen ist, weil das eine Umstellung in der ganzen Struktur der Verwaltung gewesen wäre. Davon ist man weggekommen. Man hat auch in den Kantonen pragmatische Ansätze gewählt. Der Bund hat, vor allem was die Schwachstellen in der Umsetzung betrifft, von den Erfahrungen der Kantone profitieren können, indem er nicht wieder die gleichen Fehler machen muss. Wir haben unser System vereinfacht. Es gab verschiedene Kantone, die ein neues Führungsmodell eingeführt haben, z. B. der Kanton Bern, und bei der Umsetzung wieder Anpassungen gemacht haben, um es eben zu vereinfachen und pragmatischer zu gestalten. Das ist auch richtig, denn die Umsetzung eines solchen Modells ist ein Prozess.

Jetzt sagen uns aber die Kantone, die die integrierte Aufgaben- und Finanzplanung kennen, dass die Steuerung auch für das Parlament einfacher und effizienter ist. Man muss zuerst auch den Umgang mit den neuen Instrumenten erlernen, das ist klar.

Neben dem integrierten Aufgaben- und Finanzplan haben wir das Instrument des Globalbudgets. Wir haben damit die Möglichkeit, Ressourcen im Eigenbereich flexibler einzusetzen. Das ergibt Anreize für die Verwaltungseinheiten, effizienter zu arbeiten. Es gibt dort auch die Möglichkeit, Reserven zu bilden. Um allfällige Fragen vorwegzunehmen: Auch über die Reserven werden Sie entscheiden. Es ist nicht so, dass über diese einfach in den Verwaltungseinheiten oder vom Bundesrat selber entschieden wird. Sie haben vielmehr hier die Möglichkeit, darüber zu befinden.

Zu einem weiteren Element, dem stärkeren Scharnier zwischen der politischen und der betrieblichen Führung durch die Leistungsvereinbarungen: Dazu sagen Sie, Herr Ständerat Hösli, das bringe nichts Neues, geführt werden sollte eigentlich schon heute. Selbstredend haben wir schon heute Leistungsvereinbarungen, aber sie sind nicht standardisiert. Ich teile Ihre Auffassung, dass die Führung letztlich von den entsprechenden Personen abhängt. Aber in einem grossen Betrieb, in dem nicht jede einzelne Person, sondern in dem über verschiedene Stufen geführt wird, braucht es gewisse Parameter, die von allen in etwa gleich angewendet werden. Erst damit können Sie an der Spitze einer Verwaltungseinheit Ihre Führungsfunktion wahrnehmen; dann wissen Sie, was auf jeder Linie abläuft, und dann haben Sie auch die Möglichkeit, dies zu überprüfen.

Letztlich ist es, wie Sie sagen, eine Frage der Personen, die jeweils an der Spitze stehen. Aber diese brauchen auch die dazu notwendigen Instrumente. Es ist nicht so, dass wir heute nichts hätten, ich habe es gesagt. Wir haben heute die Legislaturplanung, die Jahresziele, die Departementsziele; wir haben auch im Budgetprozess klare Linien. Das erfahren Sie in der Finanzkommission, wenn wir miteinander diskutieren. Wir können den Haushalt sicher steuern. Ich denke aber, dass wir mit dem neuen Modell eine Verbesserung der Möglichkeiten der politischen Steuerung und der Verwaltungssteuerung haben.

Wir haben im Übrigen auch beschlossen, dass jedes Amt, jede Verwaltungseinheit mindestens ein Wirtschaftlichkeits- und Effizienzziel ausweisen muss. Das heisst, man muss sich mit dem Übergang zum Globalbudget dann, wenn man Wirtschaftlichkeits- beziehungsweise Flexibilitätsgewinne hat, auch die Frage stellen, wie diese abgeschöpft werden und was damit geschieht.

Ich komme damit zur Frage von Herrn Altherr, des Präsidenten der Finanzkommission, der wissen will, was dann passiert, wie viel man herausholt. Das können wir heute nicht sagen. Wir gehen davon aus, dass es sicher eine Effizienzsteigerung geben wird; wir werden dort, wo wir von Einzel- zu Globalbudgets übergehen, auch flexibilisieren können. Aber ich kann und will diese Gewinne nicht in Franken ausdrücken, denn wir sagen auch, dass es keine Sparvorlage ist - NFB läuft nicht unter dem Begriff "Sparvorlage".

Bei der Einführung der Flag-Ämter, bei der ersten Stufe oder - wie soll ich sagen? - bei der ersten Gruppe, mussten diese Ämter noch die Einführungsdividende erbringen. Das heisst, der Funktionsaufwand musste nachgewiesen und um 5 Prozent heruntergefahren werden. Bei der zweiten Staffel hat man dann, auch auf Anregung der Eidgenössischen Finanzkontrolle, darauf verzichtet und gesagt, man solle die Wirtschaftlichkeitsziele pro Verwaltungseinheit festlegen. Das ist das, was wir hier auch machen möchten. Die Frage, wie und wofür man solche Effizienzgewinne einsetzen wird, kann man nicht allgemein beantworten. Das wird letztlich auch von der politischen Grosswetterlage abhängen. Das macht im Übrigen auch nicht die Verwaltungseinheit allein, das macht auch nicht das Departement allein, sondern das wird ein Entscheid des Bundesrates und letztlich auch von Ihnen sein.

Vielleicht noch zu den Risiken: Gegenüber dem NFB sagt man oft - es wurde auch heute gesagt -, dass das Parlament in seiner finanziellen Steuerung möglicherweise geschwächt werde. Es ist sicher so, dass die Frage des Einflusses des Parlamentes auf Finanzen und Leistungen der Verwaltung ein zentraler Punkt auch dieser Vorlage ist. Es ist aber gleichzeitig auch die Frage, die sich bei der Exekutive stellt: Welchen Einfluss haben wir noch, und wo kann uns die Legislative auch hineinreden? Diese Vorlage ist das Ergebnis eines Austarierens, das uns, so denke ich, auch gelungen ist.

Es wurde auch darauf hingewiesen, dass der Subventionsbereich ausgenommen ist; 75 Prozent der Mittel unseres Haushaltes sind in dem Sinn nicht NFB-relevant. Das heisst, die Kredite für Landwirtschaft, Bildung, Forschung, Verkehr, Entwicklungshilfe, auch die Frage des "Schoggi-Gesetzes" bleiben gleich wie heute geregelt, und Sie können gleichermassen damit umgehen. Sie haben aber auch dort einen Vorteil: Sie werden dort die Möglichkeit haben, eine Sechsjahresperspektive zu bekommen, was wir heute nicht haben. Wir haben heute in der Planung eine Dreijahresperspektive. Sie werden künftig für alle Teile, also auch für jene, die nicht NFB-relevant sind, Sechsjahresperspektiven und entsprechende Steuerungsmöglichkeiten haben.

Auch beim Eigenaufwand der Verwaltung steht die finanzielle Steuerung im Vordergrund. Sie werden, und das ist neu, bei jeder Verwaltungseinheit ein Globalbudget haben. Sie werden dann in der Finanzberichterstattung sehen, wie sich dieses Globalbudget im Eigenaufwand zusammensetzt, welches die Bestandteile sind. Personalaufwand, Beratungsaufwand und Informatikaufwand werden ausgewiesen. Dann sehen Sie auch, wie die entsprechenden Ressourcen eingesetzt werden. Sie werden das in der Rechnung für alle 150 Leistungsgruppen vorgelegt bekommen. Das ist vom Nationalrat auch so gewünscht worden. Wir werden das also ausweisen.

Ich komme damit noch auf das Anliegen von Frau Ständerätin Fetz zurück. Auch ich bin der Auffassung, dass man möglichst viele Informationen liefern soll. Aber auf der anderen Seite bin ich froh, wenn wir nicht den Vorwurf erhalten: "Ihr deckt uns mit zu vielen Zahlen ein." Das ist dann kontraproduktiv. [PAGE 750]

Im Normalfall sollen die Angaben, die wir Ihnen liefern, Ihre Informationsbedürfnisse befriedigen, den Informationszweck erfüllen. Sie haben aber auch hier die Möglichkeit zur Detailsteuerung, Frau Ständerätin Fetz hat es gesagt. Sie können also im Globalbudget Detailsteuerung machen. Es ist wie ein Sanktionssystem mit detaillierten Input-Vorgaben von Ihrer Seite her. Das soll aber nicht der Normalfall sein, sonst ist das NFB kein NFB. Wenn wir nicht über Globalbudgets steuern könnten, würden wir wieder in das heutige System zurückfallen. Dasselbe gilt für die Informationen betreffend Ziele, Leistungen, Wirkungen. Auch dort haben Sie die Möglichkeit einzugreifen. Es soll aber auch hier nicht der Normalfall sein.

Ich komme zum Beschluss zum Finanzplan, der vom Nationalrat aufgenommen worden ist. Wir haben ursprünglich eine Planungserklärung vorgeschlagen. Wir haben gedacht, das sei eine gute Idee, um Ihnen eine Steuerungsmöglichkeit zu geben. Das wurde nicht als gute Idee erachtet, und man hat dann diesen Beschluss auf Kenntnisnahme gefordert; das wurde im Nationalrat auch entsprechend beschlossen. Wir sind selbstverständlich damit einverstanden. Wir werden dann gelegentlich die Diskussion führen, in welchem Verhältnis der Beschluss auf Kenntnisnahme einerseits und Verpflichtungskredite sowie andere Beschlüsse andererseits zueinander stehen. Ich denke, das kann man dann im Einzelfall wirklich regeln und auch die Abgrenzungen festlegen. Dasselbe betrifft die Frage der führenden Kommission, also der Fachkommission, und der Finanzkommission. Die Finanzkommission soll künftig zu Vorschlägen der entsprechenden Fachkommissionen, der führenden Kommissionen, einen Mitbericht verfassen können. Auch hier muss man dann in der Umsetzung die Abgrenzung noch festlegen.

Aber noch einmal: Dieses Projekt ist ein Prozess. Bei der Einführung wird man möglicherweise auch feststellen, dass noch Anpassungen bzw. Verbesserungen notwendig sind. Dann muss man auch so offen sein zu sagen, dass man etwas Bestimmtes auch noch machen wolle. Ab dem Moment der Umsetzung, ab 2017, ist das Projekt nicht einfach abgeschlossen, sodass nichts mehr geschieht. Wir haben ja auch gesagt, dass es in sechs Jahren eine Evaluation gibt. Es wurde dann in Ihrer Kommission zu Recht Folgendes gesagt: Wenn man vorher merkt, dass gewisse Instrumente nicht so spielen, wie man sich das vorstellt, dann muss man dort anpassen können. Das wollen wir auch. Das haben die Kantone auch gemacht.

Meines Erachtens ist es wichtig, dass man nicht zu viel Material, zu viele Informationen will. Bei den Flag-Ämtern hat man am Anfang vielleicht den Fehler gemacht, dass die Berichte enorm umfassend waren, dass die Informationen so vielfältig und vielleicht auch nicht immer auf den Punkt gebracht waren, dass man gar nichts damit anfangen konnte. Das haben wir hier zurückgenommen. Wir wollen ein einfaches Berichtswesen, einfache Reportings machen. Wir wollen Ihnen Detailinformationen so liefern, dass Sie etwas damit anfangen können. Wenn Sie mehr brauchen, dann haben Sie selbstverständlich jederzeit die Möglichkeit, dies auch zu verlangen.

Jetzt noch zu Herrn Ständerat Schwaller und zum Thema Subventionsgesetzgebung: Da ändert sich überhaupt nichts. Wir haben schon im Jahre 2008 einen Subventionsbericht gemacht, dieser hat sich auf die Grundlagen von 1997 gestützt. Wenn man jetzt sagen wollte, man dürfe die Finanzhilfen in Form von Steuervergünstigungen nicht in den Subventionsbericht hineinnehmen, dann müsste man sich fragen, warum man das dann 1997 gemacht und 2008 wiederholt hat. Ich denke, dass das unproblematisch ist, denn es geht um die Bundesebene und nicht um kantonale Kompetenzen. Es geht darum, dass auf Bundesebene Subventionen, die der Bund spricht, im Aufgabenbereich des Bundes, nicht der Kantone, auch regelmässig überprüft werden können. Bis jetzt hat man das in einem Bericht gemacht. Ich weiss nicht, wer von Ihnen es schafft, den ganzen Sechsjahresbericht zu den Subventionen wirklich zu verarbeiten. Darum haben wir gesagt, wir möchten eigentlich Departement für Departement überprüfen. Wir nehmen zwei Departemente, die wenig Subventionen haben, zusammen, das VBS und das EFD. Die anderen kommen jährlich daran. Sie können das dann im Zusammenhang mit den Unterlagen, die Sie vom entsprechenden Departement haben, auch prüfen.

So viel zum Grundsatz. Jetzt komme ich zur Frage der Kantone. Die ganze Subventionsgesetzgebung war auch im Bereich KAP mit eingeschlossen. Wir haben das KAP sowohl mit der KdK als auch mit der FDK diskutiert. Es wurde nie beanstandet, denn man hat vonseiten der Kantone gesehen, dass es den Bund betrifft, nicht die Kantone, und dass es nicht in die kantonalen Kompetenzen eingreift. Bei den Anhörungen der vorberatenden Spezialkommission des Nationalrates zum vorliegenden Geschäft waren vier Kantonsvertreter dabei. Auch sie haben diesen Punkt nie beanstandet. Das Gesetzgebungsprojekt war dasselbe, wie es Ihnen heute vorliegt. Es ist für mich überraschend, dass die Kantone der Romandie jetzt diesen Vorwurf erhoben haben. Ich werde die Diskussion mit ihnen aufnehmen und ihnen aufzeigen, dass dieser Punkt überhaupt keine Änderung darstellt gegenüber dem, was wir heute haben, und dass wir auch keine Änderung beabsichtigen.

Ich komme zum Schluss: Ich bin überzeugt, dass mit dem NFB alle gewinnen können. Ich bin auch überzeugt, dass wir mit dem NFB einen guten Schritt vorwärts zu einer etwas flexibleren und transparenteren Führung machen, die noch zielgerichteter ist als heute.

Ich möchte Sie bitten, auf die Vorlage einzutreten und sie zu verabschieden, wie es Ihnen Ihre Finanzkommission beantragt.