Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2014-12-09

Wortprotokoll

Ich stelle fest, dass niemand in diesem Saal und kein Kantonsvertreter, keine Kantonsvertreterin Grund zum Jammern hat, weder von der Geber- noch von der Nehmerseite her. Wir haben seit 2008 ein System, die NFA, das funktioniert. Sie haben immer "der NFA" gesagt, Herr Föhn; wir haben das vor ein paar Jahren verweiblicht, jetzt ist es einfach "die NFA" - aber ich verzeihe Ihnen das -, die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen.

Also, die NFA funktioniert seit 2008. Die Finanzautonomie der Kantone wurde gestärkt. Herr Niederberger hat gesagt, es habe damals nur eine Person in der Finanzverwaltung gegeben, die das System verstanden habe. Ich würde dem widersprechen und sagen: Es hat auch ein paar Kantone gegeben, die das alte System verstanden haben. Das alte System hat nämlich darauf beruht, dass für die Finanzkraft, die Einreihung und die Zuteilung der Beiträge die Höhe der Steuerbelastung in den Kantonen massgebend war. Wir in den Kantonen haben das System schon verstanden. Aber es war trotzdem kein gutes System, weil es nämlich manipulierbar war. Darum ist man zu dieser NFA übergegangen.

Die NFA-Arbeiten haben fünfzehn Jahre gedauert. Es ist ein System, das in sich sehr stark austariert ist, zwischen Bund und Kantonen. Ich stelle heute fest - das ist das Ergebnis des zweiten Wirksamkeitsberichtes -, dass es in den wesentlichen Teilen die Zielsetzung erfüllt. Es gibt einzelne Bereiche, in denen es sie nicht ganz oder noch nicht erfüllt. Das ist zum Beispiel dort der Fall, wo es um die Steuerbelastung geht; das wurde heute auch gesagt. Die Unterschiede in der Steuerbelastung sind nach wie vor gross, aber der Unterschied im Ressourcenpotenzial, das heisst im Handlungsspielraum der Kantone, ist weniger gross. Das Delta ist weniger gross, als es war, oder anders gesagt: Die Kantone haben heute einen grösseren Handlungsspielraum, als sie ihn vor Einführung des neuen Finanzausgleichs hatten, also vor der NFA.

Wir haben heute den Wirksamkeitsbericht 2012-2015 vor uns. Dieser zweite Wirksamkeitsbericht zeigt, dass das Ziel mit Bezug auf das Ressourcenpotenzial bzw. den Ressourcenausgleich übererfüllt wurde. Jetzt kann man sich schon darüber unterhalten, was eigentlich die Zielsetzung dieser 85 Prozent ist, die im Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich stehen. Die Idee entstand damals bei der Diskussion über dieses anzustrebende Ziel von 85 Prozent. Das ist im Übrigen der einzige Wert, der irgendwo verankert ist; eine quantitative Grösse haben Sie sonst nirgends, nicht im Lastenausgleich und nicht im Härteausgleich, sondern nur hier. Das Ziel war, dass alle Kantone auf diese 85 Prozent kommen bzw. der Kanton mit den wenigsten Mitteln bei 85 Prozent ist und die anderen selbstverständlich darüber sind. Das sagte man damals. Die Mindestausstattung heisst nicht, dass der tatsächliche Wert höher sein soll, sondern dass dieser Zielwert zu erreichen ist. So war es damals zu verstehen, und so wurde es damals auch von den Finanzdirektoren verstanden.

Wenn man das jetzt anschaut, sieht man, dass selbst der Kanton, der damals einen sehr tiefen Wert aufwies, der Kanton Uri, weit - weit ist immer eine relative Grösse, Herr Stadler - über diese Zielgrösse hinausgekommen ist. Man sieht, dass wir mit dieser Art der Ressourcenausstattung beziehungsweise des Füllens des Topfes des Ressourcenausgleichs weiter gekommen sind, als dies damals mit dem Zielwert angestrebt wurde. Wenn wir nicht die Korrektur vornehmen, die Ihnen der Bundesrat vorschlägt, werden wir im Jahr 2015 in diesem Topf eine Überdotation von 483 Millionen Franken haben. Das zeigt, dass das System spielt. Das zeigt aber auch, dass es richtig ist, diesen Parameter anzupassen. Der Ressourcenausgleich ist darauf ausgerichtet, dass wir diesen Zielwert von 85 Prozent erreichen. Es ist dann richtig, dass er, wie gesagt wurde, in beiden Richtungen erreicht werden muss. Wenn man also wieder darunterfällt, müssen die Beiträge in diesen Topf wieder erhöht werden, und zwar von Bund und Kantonen gleichermassen, im Verhältnis, wie es in der Verfassung steht. Das konnten wir beim ersten Wirksamkeitsbericht nicht machen, Herr Ständerat Stadler, weil wir damals noch eine zu wenig lange Periode als Grundlage hatten, um die Durchschnittszahlen berechnen zu können. Aber ich sage Ihnen, dass das System funktioniert.

Herr Ständerat Gutzwiller hat gesagt, und auch wir haben immer gesagt, das Gute an diesem System sei, dass man die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Kantone beziehungsweise die mögliche Handlungsfähigkeit der Kantone dann auch wirklich abbilden kann. Und wenn Sie dem Rechnung tragen, was vor 2008 - im Jahr 2004, vor der Abstimmung - gesagt wurde, dann müssen Sie jetzt konsequent sein. In diesem Teil kann man die Anpassungen machen. Wir haben dann noch andere Gefässe, Herr Ständerat Schmid. Das ganze System in sich hat ja eine grosse Komponente Lastenausgleich - soziodemografischer, geografisch-topografischer Lastenausgleich - und den Härteausgleich. Aber dieser Teil hier war immer so konzipiert, dass man gesagt hat, man wolle die notwendigen Ressourcen haben.

Es ist auch nicht so, wie dies von Herrn Ständerat Stadler gesagt wurde, dass sich der Bund hier entlasten will. Es ist einfach so, dass das kommunizierende Röhren sind. Wenn Sie also den Ressourcenausgleich etwas herunternehmen, wirkt sich das entsprechend aus. Weil der Bund 100 Prozent bezahlt und die zahlenden Kantone 68 Prozent bezahlen, ist es klar, dass man beim Absenken halt im gleichen Verhältnis absenkt. Im Übrigen: Wenn es in vier Jahren notwendig wäre, ihn wieder aufzustocken, würden wir das auch wieder im gleichen Verhältnis machen. Damit habe ich gerade auch noch gesagt - dies an die Seite der Geberkantone -, dass die Marge 66 bis 80 Prozent beträgt und die Geberkantone noch nie Mittel auf der Basis von über 68,3 Prozent [PAGE 1233] einzahlen mussten. Insgesamt hat man noch nie über 68,3 Prozent bezahlt vonseiten der Geberkantone.

Jetzt möchte ich vielleicht auch die Geberkantone an Folgendes erinnern: Es wurde heute gesagt, es habe eine massive Zunahme der Zahlungen für die NFA gegeben. Ja, wenn Sie den absoluten Betrag anschauen, dann stimmt das schon, aber wenn Sie das in Prozenten des Ressourcenpotenzials der starken Kantone anschauen, dann stimmt es natürlich nicht mehr. Alles, was bei einem starken Kanton über 100 Prozent ist, wird abgeschöpft, und zwar ist es in den letzten Jahren immer zu 5,6 Prozent abgeschöpft worden. Wenn also ein Kanton - beispielsweise Zug - ein Ressourcenpotenzial von 230 Prozent hat, dann werden von 130 Prozent 5 Prozent abgeschöpft. Wenn ein anderer Kanton ein Ressourcenpotenzial von 180 Prozent hat, dann werden von 80 Prozent 5 Prozent abgeschöpft. Dieser Wert war nie höher als 5,7 Prozent. Im Jahr 2014 war er 5,7 Prozent; 2015 wird er sogar nur noch 5,6 Prozent betragen.

Wenn Sie mit dem standardisierten Steuerertrag rechnen, dann haben Sie dort eine andere Vergleichsgrösse; diese ist 20,3 Prozent. Das ist dann das ausschöpfbare Ressourcenpotenzial im Vergleich zum standardisierten Steuersatz. Auch diese Grösse hat sich also in den letzten Jahren eigentlich nicht verändert. Was heisst das? Das heisst, dass die starken Kantone sehr viel stärker geworden sind und darum in absoluten Zahlen natürlich viel mehr Zahlungen in den Finanzausgleich leisten. Das war auch das Ziel der Übung; das ist auch richtig so.

Im Übrigen ist es so, dass die Kantone ihr ausschöpfbares Ressourcenpotenzial natürlich sehr unterschiedlich ausschöpfen. Das ausschöpfbare Ressourcenpotenzial sind die Einkommenssteuern und die Vermögenssteuern bei den natürlichen Personen und die Gewinnsteuern bei den juristischen Personen. Der Durchschnitt dieser Ausschöpfung in den einzelnen Kantonen ist 26,7 Prozent. Der Kanton Schwyz schöpft von seinen möglichen Ressourcen nur 12,7 Prozent aus. Der Kanton Genf schöpft von seinen möglichen Ressourcen 35,5 Prozent aus. Der Durchschnitt liegt bei 26,7 Prozent.

Jetzt vielleicht zur Erinnerung zum Kanton Uri: Der Kanton Uri hat in den letzten Jahren im Rahmen einer Steuerstrategie, die durchaus vertretbar ist, massive Steuersenkungen gemacht und ist jetzt bei einer Ausschöpfung von 20 Prozent, also unter dem Durchschnitt der schweizerischen Ausschöpfung des ausschöpfbaren Ressourcenpotenzials. Er ist jetzt ungefähr an sechster, siebter Stelle der Kantone. Das ist durchaus richtig, das ist auch in der NFA enthalten. Jeder Kanton soll seine Steuerstrategie machen, wie er will, aber das führt natürlich dazu, dass er auf der anderen Seite, auf der Einnahmenseite, auch etwas weniger hat und im Zusammenhang mit dem Ausgleich in der Bilanz vielleicht Mittel fehlen. Ich denke, dass das System, das wir heute haben, funktioniert.

Wir schlagen Ihnen vor, dass wir beim Lastenausgleich nichts ändern. Der soziodemografische Lastenausgleich und der geografisch-topografische Lastenausgleich wurden damals im Verhältnis 50 zu 50 festgelegt, also zu gleichen Teilen. Es ist so, dass sich die soziodemografischen Lasten verschoben, dass sie zugenommen haben. Aber es war damals ein Commitment - an dieses sollte man sich auch halten -, dass der geografisch-topografische Lastenausgleich eben die Ablösung des ursprünglichen Finanzkraftschlüssels sei; er war die Ablösung eines bestehenden Gefässes. Der soziodemografische Lastenausgleich wurde neu eingeführt, diesen Ausgleich hat es vorher nie gegeben. Das Commitment war auch, dass man beide Gefässe gleich dotieren würde. Jetzt kann man sehen, dass sich die geografisch-topografischen Lasten in den letzten vier Jahren etwas verringert haben. Man kann aber noch nicht sagen, warum das so ist, es gibt noch keinen Parameter, der erkennen lässt, ob das auch so bleiben wird. Ich denke, wir werden in den nächsten Jahren sehen, ob das Ungleichgewicht so bestehen bleibt oder nicht.

Noch zum Härteausgleich: Ich möchte Sie wirklich bitten, nichts am Härteausgleich zu ändern. Auch das war ein Commitment, damals vor allem mit drei Kantonen, die speziell davon betroffen waren. Wir haben gesagt, dass wir in der Bilanz einen Ausgleich haben müssen. Man kann jetzt nicht kommen und sagen: "Wir brauchen die Mittel aus dem Härteausgleich, um den soziodemografischen Lastenausgleich zu erhöhen." Das wäre den betroffenen Kantonen gegenüber wiederum völlig ungerecht.

Ich komme zum Schluss. Wir haben heute ein System, das funktioniert - und ich möchte Sie bitten, daran zu denken, dass es seit 2008 funktioniert. Wir haben ein System, das es allen Kantonen ermöglicht hat, gewisse Handlungsspielräume zu bekommen. Wir haben ein System, das es allen Kantonen ermöglicht, ihre Aufgaben zu erfüllen. Es ist nicht gerade zielführend und auch nicht zweckmässig, wenn man jetzt sagt, ein Kanton habe in diesem Aufgabenbereich höhere Kosten als andere.

Es wird hier immer der Kanton Bern zitiert. Ich möchte Sie einfach daran erinnern: Der Kanton Bern hat Ausgaben pro Person, die unter dem schweizerischen Durchschnitt liegen, die Kosten für die Aufgabenerfüllung des Kantons Bern - umgerechnet pro Person - liegen unter dem schweizerischen Durchschnitt. Ich bin nicht da, um den Kanton Bern zu verteidigen. Aber weil immer dieses Beispiel genommen wird und weil man dort die Ausgleichszahlungen immer mit denjenigen anderer Kantone vergleicht, sage ich das. Schauen Sie, die Situation des Kantons Bern mit mehr als einer Million Einwohner und mit einer riesigen Fläche, die von Hügeln, Bergen und Agglomeration geprägt ist, ist eine andere als diejenige beispielsweise des Kantons Zug mit einer kleinen Bevölkerung, einer kleinen Fläche usw. All diesen Unterschieden hat man in der NFA Rechnung getragen.

Jetzt möchte ich Sie einfach bitten: Bleiben Sie im System, bleiben Sie konsequent! Stimmen Sie entsprechend dem Bundesrat zu, nicht weil es der Bundesrat ist, sondern weil der Bundesrat sich wehrt für ein System, das in sich konsistent, in sich geschlossen ist. Es bildet auch das ab, was wir vor zehn Jahren wollten, nämlich die tatsächliche Leistungsfähigkeit in den Kantonen und die Möglichkeit, sich weiterzuentwickeln.

Ich möchte Sie wirklich bitten, diesem Kompromissvorschlag zuzustimmen und sich auch daran zu erinnern, dass Solidarität gegenseitig ist: Es braucht die Solidarität der Geberkantone gegenüber den Nehmern, aber es braucht umgekehrt auch die Solidarität der Nehmer- oder Empfängerkantone gegenüber den Geberkantonen. Bleiben Sie also im Solidaritätssystem, das wir im Jahr 2008 eingeführt haben!