Zanetti Roberto · Ständerat · 2015-06-02

Wortprotokoll

Erlauben Sie mir einen Einleitungssatz, bevor wir in das Geschäft einsteigen: Ich habe wirklich den Eindruck, dass dieses Geschäft technisch ziemlich anspruchsvoll ist und irgendwo die Grenzen aufgezeigt hat, die sich einem Milizparlament stellen. Ich weiss nicht, wie viele Leute jede Verästelung dieses sehr komplexen Geschäftes verstanden haben - deshalb will ich auch versuchen, mich auf den Wald zu beschränken und nicht die einzelnen Bäume und deren Äste und Zweiglein aufzuzählen. Denn das würde zu nichts führen und wahrscheinlich auch die meisten hier im Saal und insbesondere mich überfordern.

So, jetzt steige ich in mein Votum zum Gegenstand und zur Zielsetzung des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes ein: Mit dem neuen Gesetz werden die Regulierung der Finanzmarktinfrastrukturen und die Verhaltenspflichten der Finanzmarktteilnehmerinnen und -teilnehmer beim Effekten- und Derivatehandel an die Entwicklungen des Marktes und an die internationalen Standards angepasst. Dadurch sollen die Stabilität und die Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz nachhaltig gestärkt und soll der Schutz der Anlegerinnen und Anleger verbessert werden. Insbesondere soll eine mit jener der EU äquivalente Regulierung sicherstellen, dass Schweizer Finanzmarktinfrastrukturen den Marktzugang zur EU nicht verlieren. Zudem sollen international tätige Schweizer Finanzintermediäre ihre Transaktionen weiter über die Schweiz abwickeln können und nicht auf ausländische Finanzplätze ausweichen müssen. Soweit heute [PAGE 338] bereits Regeln bestehen, sind diese auf verschiedene Bundesgesetze verteilt. Neu sollen diese Bestimmungen neben dem vorliegenden Gesetz konsistent in einem einzigen Gesetz zusammengefasst werden.

Ein paar Bemerkungen zur bisherigen parlamentarischen Debatte: Die Botschaft wurde am 3. September 2014 zuhanden des Parlamentes verabschiedet und im Nationalrat in der Frühjahrssession 2015 behandelt. Der Nationalrat ist dabei ohne Gegenantrag auf die Vorlage eingetreten und hat das Gesetz mit 140 zu 46 Stimmen bei 11 Enthaltungen gutgeheissen. Die WAK des Nationalrates hat zudem von ihrem Recht Gebrauch gemacht, zur bundesrätlichen Vollzugsverordnung konsultiert zu werden. Sie hat am 20. Oktober letzten Jahres eine Anhörung mit Vertretern der Institutionen Schweizerische Nationalbank, Swiss Exchange, Berner Börse, UBS als Vertreterin der Schweizerischen Bankiervereinigung, Swiss Act, Zug Commodity Association, Alliance Sud sowie mit Experten aus der Wissenschaft durchgeführt.

Die Anhörung führte zum Ergebnis, dass das Finanzmarktinfrastrukturgesetz von der Branche begrüsst und der Regulierungsbedarf anerkannt wurde. Es wurde auch durchwegs betont, dass dieses Gesetz möglichst rasch in Kraft treten solle. Also nicht nur das Gesetz begrüsste man, sondern auch dessen möglichst rasche Inkraftsetzung, dies insbesondere, weil sich, wie es hiess, die Schweiz bei der Umsetzung der internationalen Standards bereits im Verzug befinde, was die Reputation des hiesigen Finanzplatzes beeinträchtige. Bei fehlender Äquivalenz mit der EU-Regulierung werde zudem der Marktzutritt zur EU gefährdet.

Unsere WAK hat sich an den Sitzungen vom 20. April und vom 19. Mai sehr intensiv mit dem Geschäft beschäftigt. Die Arbeit in der Kommission war geprägt von einem ausgesprochen konstruktiven Zusammenarbeiten mit dem Departement und der Finma. Ich glaube, die Kommission hätte sich allein gelegentlich in diesem Gestrüpp verirrt. Aber wir konnten wirklich sehr konstruktiv zusammenarbeiten; ich komme am Schluss noch darauf zurück.

Zusätzlich hat die WAK-SR am 19. Mai dieses Jahres eine Anhörung zur Volksinitiative der Juso "Keine Spekulation mit Nahrungsmitteln" durchgeführt, an welcher Vertreter von Economiesuisse, der Paul Reinhart AG, der Swiss Trading and Shipping Association sowie Experten aus der Wissenschaft teilnahmen. Im Verlauf dieser Anhörung wurde auch die Frage der Positionslimiten für Warenderivate thematisiert. Genau diese Frage war den Anhörungsteilnehmern vorgängig unterbreitet worden.

Dann haben sich beide Kommissionen, sowohl die nationalrätliche als auch unsere WAK, vom Departement und teilweise auch von der Finma zu mehreren Fragestellungen ausführliche Berichte erstatten lassen. Anträge, die in der ersten Sitzung eingegangen waren, wurden vom Departement angeschaut - zum Teil mit mehr oder weniger Begeisterung - und kamen in unsere Kommission zurück, in den allermeisten Fällen technisch und redaktionell verbessert und optimiert. Das war für mich eben ein bisschen Ausdruck dieses konstruktiven Zusammenarbeitens. Zum Teil waren es Sachen, die vonseiten des Departementes und der Bundesrätin nicht mit überbordender Begeisterung aufgenommen worden waren, aber trotzdem hatten sie diese Verbesserungen vorgenommen. Im Gegenzug nahmen die Kommissionsmitglieder praktisch in allen Fällen die jeweils optimierten Formulierungen aus der Verwaltung auf.

Jetzt noch zu den Kernpunkten des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes: Was sind Finanzmarktinfrastrukturen? Die Regulierung der Börsen entspricht im Grundsatz der bestehenden Regelung im Börsengesetz. Insbesondere wird das geltende Prinzip der Selbstregulierung beibehalten, das sich in diesem Bereich auch bewährt hat. Selbstregulierung ist allerdings kein Freipass. Vielmehr hat eine Börse unter Aufsicht der Finma eine eigene, ihrer Tätigkeit angemessene Regulierungs- und Überwachungsorganisation zu gewährleisten. In diesem Rahmen ist beispielsweise auch sicherzustellen, dass bei den mit Leitungsaufgaben betrauten Personen aufgrund ihrer persönlichen und geschäftlichen Verhältnisse keine Interessenkonflikte entstehen, ohne dass dies aber explizit geregelt werden muss. Weiter haben Börsen wirksame Vorkehrungen zu treffen, um Störungen in ihrem Handelssystem zu vermeiden. In diesem Zusammenhang hat es die WAK-SR mit 8 zu 3 Stimmen abgelehnt, dies dahingehend zu präzisieren, dass insbesondere die negative Auswirkung des algorithmischen Handels, des Hochfrequenzhandels und vergleichbarer Handelspraktiken zu vermeiden sei. Eine Minderheit hält allerdings an dieser entsprechenden Präzisierung fest; wir werden darauf in der Detailberatung zurückkommen.

Der Begriff der "börsenähnlichen Einrichtung", wie er heute verwendet wird, wird in Angleichung an das Recht der EU durch die präzise definierten und besser abgrenzbaren Begriffe des "multilateralen Handelssystems" und des "organisierten Handelssystems" ersetzt. Neu werden sämtliche Handelssysteme erfasst. Mit den Transparenzvorschriften für multilaterale und organisierte Handelssysteme wird auch die Problematik der Dark Pools, also bislang kaum transparenter Handelsplätze, angegangen. Dem Bundesrat soll das Recht zum Erlass oder zur Konkretisierung der Transparenzvorschriften eingeräumt werden, unter Beachtung der anerkannten internationalen Standards und der ausländischen Rechtsentwicklung.

Im Bereich der Finanzmarktinfrastrukturen werden schliesslich neu für zentrale Gegenparteien, für Zentralverwahrer und Transaktionsregister spezifisch auf sie zugeschnittene "Bewilligungskleider" geschaffen. Weiter werden ein paar Marktverhaltensregeln stipuliert. In Bezug auf diese Marktverhaltensregeln sind die Vorschriften zum Derivatehandel neu, während die Regeln zur Offenlegung, zu öffentlichem Kaufangebot sowie Insiderhandel und Marktmanipulation bereits heute Anwendung finden.

Zu diskutieren gab in unserer WAK insbesondere die Unterstellung der Gemeinden, Vorsorgeeinrichtungen und Anlagestiftungen unter die Bestimmungen zum Handel mit Derivaten. Die Kommission erachtet den Beschluss des Nationalrates, die Gemeinden anders als den Bund und die Kantone den Abrechnungs-, Melde-, Risikominderungs- und Plattformhandelspflichten zu unterstellen, als ungerechtfertigt. Die Kommission beantragt dem Rat deshalb mit 9 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung, zur ursprünglich vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung zurückzukehren.

Weiter beantragt die WAK-SR einstimmig, entgegen dem Beschluss des Nationalrates Geschäfte zwischen nichtfinanziellen Gegenparteien der Meldepflicht zu unterstellen, um systemwidrige Ausnahmen zu vermeiden. Damit soll einschlägigen internationalen Standards gefolgt, die Transparenz im Derivatemarkt erhöht und die Erkennung von systemischen Risiken und von Marktmissbrauch ermöglicht werden.

Mit 9 zu 2 Stimmen beantragt die WAK-SR zudem die Aufnahme einer Bestimmung, wonach der Bundesrat für die Grösse der Nettopositionen in Warenderivaten, die eine Person halten kann, Limiten einführen kann, soweit die Einführung von Positionslimiten internationalen Standards entspricht und in der Schweiz zusätzlich ein konkreter Handlungsbedarf zur Herstellung der Konvergenz zwischen Derivatmarkt und Basismarkt besteht. Die Mehrheit der Kommission erachtet die Aufnahme der Bestimmung insbesondere im Hinblick auf die internationalen Standards und die Regulierungen in der EU und den USA als sinnvoll. Damit soll zum einen vermieden werden, dass Derivategeschäfte auf Handelsplattformen in die Schweiz verschoben werden, um ausländischen Positionslimiten aus dem Weg zu gehen, was für die Reputation des Finanzplatzes Schweiz schädlich wäre. Zum andern, hiess es, sei dies auch für die Äquivalenzanerkennung wichtig, da der Schweiz so nicht vorgehalten werden könne, in Bezug auf Positionslimiten keine Vorkehrungen getroffen zu haben. Eine Minderheit der Kommission lehnt die mit Auflagen verbundene Kompetenzdelegation an den Bundesrat zur Einführung von Positionslimiten zum jetzigen Zeitpunkt ab. Sie kritisiert insbesondere, dass die Bestimmung den Marktteilnehmern im Rahmen der Vernehmlassung zum Finanzmarktinfrastrukturgesetz nicht zur [PAGE 339] Stellungnahme unterbreitet wurde. Auch darauf werden wir im Rahmen der Detailberatung zurückkommen.

Schliesslich beantragt die WAK-SR mit 7 zu 3 Stimmen die Annahme einer Ausnahmeregelung für Rohstoffderivate. Damit sollen Derivate, bei denen es sich um aufgeschobene Kaufgeschäfte für Rohwaren handelt, nicht den Pflichten im Derivatehandel unterstellt werden; das ist dort, wo reale Waren getauscht werden.

Nun zu den Straf- und Schlussbestimmungen: Der Nationalrat hat bei Verletzung der Meldepflicht die Busse bei Fahrlässigkeit von 1 Million Franken auf 100 000 Franken herabgesetzt. Die WAK-SR beantragt mit 7 zu 1 Stimmen bei 1 Enthaltung nun, den entsprechenden Absatz in Artikel 148 ganz zu streichen. Bei den Diskussionen wurde insbesondere geltend gemacht, dass diese Bestimmung gerade die kleinen Mitarbeiter der Banken, die diese Berechnungen anstellen müssen, täglich der Gefahr einer strafrechtlichen Verfolgung aussetzen würde.

Bei den Übergangsbestimmungen liegt die Herausforderung darin, von den einzelnen Finanzmarktinfrastrukturtypen so wenig Aufwand wie möglich zu verlangen, auch bezüglich der Finma, und gleichzeitig eine bestmögliche Gleichbehandlung anzustreben. Hier hat sich die WAK-SR mit 9 zu 1 Stimmen für eine Lösung entschieden, welche gegenüber der bundesrätlichen die Gleichbehandlung noch etwas stärker betont.

Schliesslich zur Änderung anderer Erlasse: Mit dem neuen Finanzmarktinfrastrukturgesetz werden die heute in den verschiedenen Finanzmarktgesetzen vorgesehenen Bestimmungen zur Amtshilfe durch eine einheitliche Regelung im Finanzmarktaufsichtsgesetz (Finmag) ersetzt. Zudem wird im Finmag eine ausdrückliche Grundlage für die Informationsübermittlung durch Beaufsichtigte geschaffen. Die WAK-SR hat die entsprechenden Bestimmungen gegenüber der nationalrätlichen Fassung einstimmig leicht ausgebaut.

Ich komme zu den Schlussfolgerungen. Im Ergebnis erachtet die WAK die Gesetzesvorlage als sinnvoll und wichtig, um wie gesagt die Finanzmarktstabilität und Wettbewerbsfähigkeit nachhaltig zu stärken und den Marktzugang für schweizerische Finanzmarktinfrastrukturen sicherzustellen. Deshalb ist die Kommission anlässlich ihrer ersten Sitzung vom 20. April 2015 einstimmig auf den Erlassentwurf eingetreten. Sie hat schliesslich am 19. Mai in der Gesamtabstimmung mit 11 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung dem bereinigten Erlassentwurf zugestimmt.

Ich möchte zum Schluss ausdrücklich, auch im Namen meiner Kolleginnen und Kollegen in der Kommission, der Departementschefin und ihrem Team für die gute und konstruktive Zusammenarbeit herzlich danken. Gutgemeinte Anträge aus der Kommissionsmitte mussten manchmal angeglichen werden, weil Rückkoppelungen drohten. Dies war gesetzestechnisch sehr komplex. Wir erhielten immer tolle modifizierte und optimierte Formulierungen. In den meisten Fällen übernahmen die Kommissionsmitglieder diese. Das ist Ausdruck einer vertrauensvollen Zusammenarbeit. Damit ist es der Kommission gemeinsam mit der Verwaltung gelungen, eine Vorlage zu präsentieren, die insgesamt den Erwartungen nicht zuletzt auch der Branche entspricht.

Ich bitte Sie deshalb namens der Kommission, auf die Vorlage einzutreten.