Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2015-03-11

Wortprotokoll

Ich möchte Ihnen vorgängig nochmals die Spielregeln für die Gewährleistung von kantonalen Verfassungen in Erinnerung rufen. Bei der Gewährleistung von kantonalen Verfassungen müssen Sie nicht beurteilen, ob Sie diese gut oder schlecht finden oder ob Sie mit ihnen einverstanden sind oder nicht; die einzige Frage, die sich Ihnen stellt, ist eine rechtliche Frage, nämlich: Kann die kantonale Verfassung bundesrechtskonform umgesetzt werden, ja oder nein? Wenn sie so umgesetzt werden kann, dann müssen Sie diese kantonale Verfassung gewährleisten. Wenn sie nicht bundesrechtskonform umgesetzt werden kann, dann dürfen Sie diese kantonale Verfassung nicht gewährleisten. Die Ausgangslage ist also, glaube ich, klar.

Unter diesen Vorgaben unterbreiten wir Ihnen eine ganze Sammelbotschaft von kantonalen Verfassungsänderungen. Bei den meisten davon ist die Bundesrechtskonformität zweifellos gegeben. Aber es gab in der Botschaft zwei Verfassungsänderungen, die doch zu einer Diskussion geführt haben, auch in Ihrer Kommission. Auch der Bundesrat hat sich intensiv mit diesen Fragen auseinandergesetzt. Der Ständerat hat am letzten Donnerstag sämtlichen geänderten kantonalen Verfassungen die Gewährleistung erteilt. Ihnen liegen heute zwei Minderheitsanträge vor, und ich werde gerne dazu Stellung nehmen.

Eine Verfassung, die zu Diskussionen Anlass gegeben hat, ist die bernische kantonale Verfassung. Hier geht es um eine neue Bestimmung zu den Einbürgerungen. Sie wissen, dass der Erwerb des Bürgerrechts durch Abstammung, Heirat oder Adoption sowie der Verlust des Bürgerrechts abschliessend durch das Bundesrecht geregelt ist. Bei der ordentlichen Einbürgerung hingegen beschränkt sich die Kompetenz des Bundes auf den Erlass von Mindestvorschriften und das Erteilen der Einbürgerungsbewilligungen. Im Übrigen sind aber die Kantone zuständig. Die Bürgerrechtsgesetzgebung des Bundes erlaubt es den Kantonen, restriktivere [PAGE 273] Einbürgerungsvoraussetzungen vorzusehen. Gleichzeitig müssen aber die Kantone selbstverständlich das Bundesrecht beachten, und dazu gehören namentlich die von der Bundesverfassung garantierten Grundrechte.

Die neue Bestimmung in der bernischen Kantonsverfassung sieht eine Reihe von Einbürgerungshindernissen vor. Diese Kriterien sind streng, sie sind auch konkret formuliert. Wenn man diese Kriterien ausnahmslos strikte anwenden würde, wäre in der Tat damit zu rechnen, dass in einzelnen Fällen die Einbürgerung in bundesrechtswidriger Weise verweigert würde. Das haben auch die Behörden des Kantons Bern gesehen, als sie dem Grossen Rat die Gültigkeit der Initiative beantragt haben. Sie wurde dort auch diskutiert.

Bezüglich eines möglichen Anwendungsfalls verweise ich auf ein Bundesgerichtsurteil. In diesem Fall ging es um die Einbürgerung einer Person mit einer Behinderung. Das Bundesgericht hat in diesem Urteil festgehalten, dass es zu einer Diskriminierung führen kann, wenn einer Person die Einbürgerung verweigert wird, nur weil sie wegen ihrer Behinderung nicht in der Lage ist, selber für den Lebensunterhalt zu sorgen, und aus diesem Grund auf Sozialhilfe angewiesen ist. Ich gehe davon aus, dass diese Fallkonstellation natürlich auch Hintergrund des Antrages der Minderheit I (Glättli) auf Nichtgewährleistung war. Es ist jedoch nicht nur dieser Artikel 7 Absatz 3 Buchstabe b und auch nicht nur diese Konstellation, die eben bei einer strikten Anwendung zu einer bundesrechtswidrigen Verweigerung der Einbürgerung führen könnte.

Ich habe es Ihnen gesagt: Grundsätzlich gilt die Vorgabe, dass eine kantonale Verfassungsbestimmung gewährleistet wird, wenn eine bundesrechtskonforme Anwendung möglich ist. Folglich müssen wir prüfen, ob mit dieser neuen Bestimmung in der bernischen Kantonsverfassung eben eine bundesrechtskonforme Anwendung möglich ist.

Die Kriterien in Artikel 7 Absatz 3 der bernischen Kantonsverfassung scheinen, wie gesagt, auf den ersten Blick sehr absolut formuliert zu sein. Wenn man aber diese Bestimmung nicht isoliert anschaut, sondern in einem Kontext, wie wir es heute Morgen auch bei der Ausschaffungs-Initiative gemacht haben - man schaut eben neue Verfassungsbestimmungen immer auch in ihrem Kontext an -, dann sieht man auch hier, dass in der bernischen Kantonsverfassung zwei Ansatzpunkte bestehen. Es steht nämlich in Artikel 7 Absatz 1, dass der Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts im Kanton Bern im Rahmen des Bundesrechtes "durch die Gesetzgebung unter Vorbehalt folgender Grundsätze" geregelt wird. Den Begriff "Grundsätze" kann man so verstehen, dass die Kriterien eben nicht eine absolute Geltung haben. Das heisst, dass auch Ausnahmen vorgesehen werden können, und solche Ausnahmen können sich namentlich wegen der in der Bundesverfassung verankerten Grundrechte aufdrängen. Im Beispiel, das ich Ihnen vorhin zu einer behinderten Person gegeben habe, die aufgrund ihrer Behinderung Sozialhilfe beziehen muss, kann die besagte Bestimmung in dieser absoluten Form dann nicht durchgesetzt werden.

Ebenfalls in diesem Artikel 7 Absatz 1 steht die Formulierung, diese Verfassungsbestimmung müsse "im Rahmen des Bundesrechts" umgesetzt werden. Diese Formulierung verpflichtet den kantonalen Gesetzgeber, bei der Ausführungsgesetzgebung eben das Bundesrecht zu beachten. Die Materialien zeigen übrigens, dass auch die Behörden des Kantons Bern genau von einem solchen Verständnis ausgehen. Sie haben in der Zwischenzeit bereits gewisse Massnahmen ergriffen, um eine grundrechtskonforme Anwendung der Verfassungsbestimmung zu ermöglichen.

Das sind die Gründe, weshalb Ihnen der Bundesrat beantragt, die bernische Kantonsverfassung in dieser neuen Form zu gewährleisten und den Antrag der Minderheit I abzulehnen.

Ich komme zur Tessiner Kantonsverfassung: Im Herbst 2013 haben die Tessiner Stimmberechtigten mit deutlichem Mehr entschieden, dass Gesichtsverhüllungen im öffentlichen Raum verboten sein sollen. Dieses Verbot gilt auch an Orten, die dem Publikum zugänglich sind, also auch in Verwaltungseinrichtungen, Betrieben des Service public wie Post, SBB, aber auch in Restaurants, Einkaufszentren und Kinos. Ob dieses Verhüllungsverbot sinnvoll ist oder nicht, das ist - noch einmal - nicht die Frage, die Sie heute beantworten müssen und sollen. Der Bundesrat hat sich aufgrund von mehreren Vorstössen mehrmals dazu geäussert und gesagt, dass er ein solches Verhüllungsverbot nicht für sinnvoll erachte. Für die Fälle, in denen Frauen gezwungen werden, ihr Gesicht oder ihren Körper zu verhüllen, obwohl sie das nicht wollen, brauchen Sie dieses Verhüllungsverbot nicht, da gibt es heute schon den Straftatbestand der Nötigung. Mit diesem müssten Sie dort vorgehen; dazu brauchen Sie kein allgemeines Verhüllungsverbot.

Noch einmal, die Frage ist ausschliesslich eine rechtliche: Ist eine bundesrechtskonforme Umsetzung dieser kantonalen Verfassungsbestimmung möglich? Wenn ja, müssen Sie die Gewährleistung erteilen. Es besteht bei dieser Bestimmung der Tessiner Kantonsverfassung tatsächlich ein Dilemma. Die Prüfung und Abwägung der Interessen, die hier infrage stehen, ist sehr komplex. Es gilt immerhin zu bedenken, dass mit einer derartigen Regelung Frauen auch diskriminiert werden können, nämlich Frauen, die ihr Gesicht aus Überzeugung verhüllen wollen und sich dann im öffentlichen Raum nicht mehr zeigen dürfen.

Absatz 2 dieser Tessiner Verfassungsbestimmung belässt dem Tessiner Gesetzgeber Spielraum bei der Festlegung von Ausnahmen vom Gesichtsverhüllungsverbot. Dieser Spielraum muss vom Kanton genutzt werden. Es ist wichtig, dass der Kanton Tessin sorgfältig prüft, welche Ausnahmen zum Schutz der vom Verhüllungsverbot betroffenen Frauen auf Gesetzesstufe vorzusehen sind. Gleichzeitig muss der Tessiner Gesetzgeber aber auch darauf achten, dass er bei den Ausnahmebestimmungen das Gleichbehandlungsgebot gewährleistet; er kann nicht für gewisse Frauen Ausnahmen machen, aber für andere Frauen in der gleichen Situation solche Ausnahmen nicht zulassen. Das wird für den Gesetzgeber im Kanton Tessin eine nicht ganz einfache Aufgabe sein.

Ein Urteil des Bundesgerichtes zur Frage des Gesichtsverhüllungsverbots gibt es bis heute nicht. Hingegen hat sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte damit auseinandergesetzt, und zwar aufgrund einer Beschwerde einer Muslimin gegen ein französisches Gesetz. Der Gerichtshof ist zum Schluss gekommen, dass das französische Verbot mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar sei. Der Gerichtshof hat betont, dass die Staaten in dieser Frage über einen grossen Ermessensspielraum verfügen. Ein Staat dürfe die Gesichtsverhüllung im öffentlichen Raum verbieten, um in einer demokratischen Gesellschaft die Möglichkeit von offenen zwischenmenschlichen Kontakten zu erhalten.

Die Tessiner Verfassungsbestimmung lehnt sich eng an den Wortlaut der französischen Gesetzgebung an. Ausserdem hat der Tessiner Gesetzgeber die Möglichkeit, wie das auch in Frankreich der Fall ist, Ausnahmen vorzusehen. Er kann, und das ist mit dieser Verfassungsbestimmung möglich, die Sanktionen bei Verstössen gegen dieses Verbot ebenfalls ähnlich mild ausgestalten wie in Frankreich. Die Tessiner Regelung ist also EMRK-konform. Ebenfalls vergleichbar sind die Grundrechtsgarantien der Bundesverfassung und jene der EMRK.

Die Kommissionsminderheit wendete ein, dass im Tessin die Zahl der vollständig verhüllten Frauen massiv tiefer sei als in Frankreich und dass somit das Verhältnismässigkeitsprinzip nicht eingehalten werde. Ein im Auftrag der französischen Nationalversammlung verfasster Bericht zeigt aber, dass die Zahlen in Frankreich - im Verhältnis zur Bevölkerungsgrösse - durchaus mit denjenigen im Tessin vergleichbar sind.

Ich möchte Folgendes betonen: Es wäre möglich gewesen, eine strengere verfassungsrechtliche Beurteilung des Tessiner Gesichtsverhüllungsverbots vorzunehmen. Der Bundesrat ist aber zum Schluss gekommen, dass eine bundesrechtskonforme Auslegung der Tessiner Verfassung nicht [PAGE 274] ausgeschlossen ist und deshalb die Gewährleistung zu erteilen sei.

Ich möchte noch eine Bemerkung zur jurassischen Kantonsverfassung machen; sie wurde hier nicht diskutiert. Es gab aber auch hierzu eine kurze Diskussion, und es scheint mir wichtig, dass Sie den grösseren Kontext dieser Verfassungsbestimmung sehen.

Die Regierungen der Kantone Bern und Jura haben im Jahr 2012 unter der Ägide des Bundesrates eine gemeinsame Absichtserklärung unterzeichnet. Damit wurde der gemeinsame Wille zur Lösung der institutionellen Jura-Frage bekräftigt. Diese Absichtserklärung sah vor, dass gleichzeitig im Kanton Jura und im Berner Jura eine Abstimmung über diese Frage durchzuführen sei. Es geht um die Frage, ob ein Verfahren zur Schaffung eines neuen Kantons einzuleiten sei. Diese Abstimmungen haben im November 2013 stattgefunden. Die Stimmberechtigten des Berner Juras haben die Einleitung eines solchen Verfahrens abgelehnt, und die Stimmberechtigten des Kantons Jura haben der Einleitung eines solchen Verfahrens zugestimmt. Aber gemäss der gemeinsamen Absichtserklärung war vorgesehen, dass das weitere anvisierte Verfahren hinfällig würde, wenn nicht beide zustimmen würden.

Es war für alle Beteiligten klar: Wenn diese Situation so eintritt, dann wird die Bestimmung in der jurassischen Verfassung keine Wirkung erzielen und keine Anwendung finden. Wenn es heute darum geht, diesen Verfassungsartikel zu gewährleisten, dann kann ich Ihnen versichern, dass hier beide Regierungen, die des Kantons Bern und die des Kantons Jura, gleichzeitig bekräftigt haben - und auch nach den Abstimmungen noch einmal bekräftigt haben -, dass das Vorgehen, wie sie es vorher abgemacht haben, jetzt trotz dieses Verfassungsartikels erhalten bleibt. Würde nämlich heute die Gewährleistung verweigert, dann wäre die Bestimmung ex tunc, d. h. von Beginn an, ungültig gewesen. Die Bundesversammlung würde damit auch die Zustimmung des Kantons Jura zur Einleitung eines solchen Verfahrens implizit als nicht zustande gekommen erklären, und das käme einer Negierung des Volkswillens gleich. Es gibt aber keinen Grund dazu, und deshalb möchte der Bundesrat das verhindern. Sie können auch einen Verfassungsartikel gewährleisten, der gar nie zur Anwendung kommt.

Ich bitte Sie, alle vorliegenden kantonalen Verfassungen zu gewährleisten, den Anträgen der Mehrheit zu folgen und die Anträge der Minderheiten abzulehnen.