Leuthard Doris · Bundesrat · 2015-03-03

Wortprotokoll

Ich bedanke mich für die Eintretensdebatte zu diesem Gesetz und möchte vielleicht nochmals dort beginnen, wo wir standen, als wir vor einigen Jahren das Raumplanungsgesetz als Reaktion auf die Entwicklung in gewissen Tourismusregionen gezimmert haben. Wir wussten alle, dass das Geschäft mit Ferienwohnungen jahrelang sehr lukrativ gewesen war. Es führte aber dazu, dass wir vermehrt Zersiedelung hatten, dass es ein Überangebot gab. Es führte zu vielen kalten Betten und zu hohen Preisen in diesen Regionen, die sich die einheimische Bevölkerung oftmals nicht mehr leisten konnte, es sei denn, sie verkaufte wieder Land oder finanzierte ihre eigenen Wohnungen mit der Vermietung von Zweitwohnungen. Vor diesem Hintergrund haben Bundesrat und Parlament gesagt, dass diese Entwicklung so nicht weitergehen könne. Wir haben Einschränkungen in baulicher Hinsicht vorgesehen und auch so in Kraft gesetzt.

Dann kam diese Lex Weber. Bundesrat und Parlament haben die Initiative abgelehnt. Wir haben dem Volk auch gesagt: Wenn man das annimmt, hat das weitreichende Folgen für die Bergregionen; es hat zur Folge, dass es in vielen Gemeinden, wo die 20-Prozent-Grenze überschritten ist, quasi über Nacht zu einem Baustopp kommt. Wir haben auch dargelegt, dass damit der Verlust von Arbeitsplätzen in diesen Regionen verbunden sein würde. Das war der Bevölkerung klar; das haben wir so kommuniziert. Sie können das im Abstimmungsbüchlein nachlesen. Dennoch hat das Schweizervolk Ja zur Volksinitiative "Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!" gesagt. Wir haben somit diesen Volksauftrag umzusetzen, und auch das in einer Art und Weise - da muss ich auch nochmals die Verfassung hochhalten -, bei der man die Verfassungsbestimmungen nicht einfach vollkommen uminterpretieren kann. Vielmehr gilt das, was in der Verfassung steht. Man kann interpretieren, pragmatisch umsetzen, aber z. B. die Zahl von 20 Prozent lässt sich schlichtweg nicht interpretieren. Es lässt sich auch nicht interpretieren, dass der Verfassungsartikel einen Baustopp in Gemeinden verfügt, wo ebendiese Zahl von 20 Prozent bereits überschritten ist. Es lässt sich auch nicht interpretieren, dass diese Grenze eines Anteils von 20 Prozent Zweitwohnungen auch die Bruttogeschossfläche betrifft.

Im Wissen darum, wie stark die Tourismusgebiete betroffen sind, im Wissen darum, dass der Tourismus auch ein wichtiger Pfeiler für die Schweiz ist und dass es auch um die Kohäsion unseres Landes geht, hat der Bundesrat eine Umsetzung gezimmert und vorgelegt, die im Rahmen von Pragmatismus und verfassungsrechtlicher Interpretation möglich ist. Wie zu Recht gesagt wurde, hat schon der Ständerat gewisse Elemente überdehnt. Ich habe im Ständerat schon gesagt, dass das die Verfassungskonformität ritzt. Auch Verfassungsrechtler haben das gegenüber der nationalrätlichen Kommission bestätigt, wenn nicht sogar überdeutlich bestätigt. Dennoch, dennoch hat Ihre Kommission nochmals übertrieben und nochmals bei der Umsetzung diesen Verfassungsartikel in einer Art und Weise ausgelegt, die vor der Verfassung nicht standhält.

Die Sorge um die Tourismusregionen verstehe ich sehr gut - und Sie befinden sich auch in einem Wahljahr. Dennoch können wir nicht von Fall zu Fall die Verfassung anders auslegen, einmal Härte verlangen und dann wieder sehr, sehr, sehr viel Verständnis für Auslegungen zeigen, bei welchen Verfassungsrechtler der Meinung sind, dass das so nicht geht. Das ist die Problematik einiger Initiativen, die wir haben: Sie sind gut gemeint, sie sollen Signale sein. Aber der Bundesrat und Sie als Gesetzgeber können solche Initiativen schlussendlich nicht einmal ein bisschen locker, einmal ein bisschen hart, einmal konstruktiv und einmal wortgetreu auslegen. Wir müssen einen Umgang mit Verfassungsbestimmungen finden, der eben den Volkswillen ernst nimmt, ihn aber nicht von Fall zu Fall anders interpretiert. Ich bin sehr froh, wenn man Lösungen findet, die verfassungskonform sind und die die Rechtsunsicherheit in den Gebieten, die betroffen sind, stoppen. Rechtsunsicherheit, das wissen wir alle, ist das Schlimmste für die Wirtschaft, für Investoren und auch für die betroffene Bevölkerung.

Ich hätte es eigentlich lieber, wenn man den Kompromiss in den Kommissionen suchen würde. Die Legislativkommissionen sind nämlich dazu da, dass man sich mit der Materie auseinandersetzt, dass man diskutiert, wo die Grenzen sind und was man tun kann. Es wäre der Wunsch des Bundesrates, dass man dort miteinander um eine mögliche Lösung fightet. Das hat jetzt hier nicht stattgefunden. Ich bin aber froh, wenn es am Schluss im Rahmen der parlamentarischen Debatte Kompromisse gibt. Wenn das vielleicht der Start für eine neue Politkultur im Nationalrat ist - das heisst, dass man einander auch noch im Plenum die Hand reichen kann und Lösungen findet -, dann ist der Bundesrat über diese Entwicklung sicher nicht traurig. Ich hoffe allerdings, dass das dann nicht ein Einzelfall ist, sondern dass man vielleicht bei wichtigen Geschäften, bei denen diese Gräben zwischen rechts und links oder Stadt und Land einfach nichts bringen, im Sinne der Sache wieder zu einer Politkultur des Konsenses und Dialoges findet. Ich wünschte mir aber, dass das, so, wie es sein sollte, in den Kommissionen stattfindet und nicht in irgendwelchen Hotelzimmern oder [PAGE 44] was weiss ich wo, unter Ausschluss gewisser auch am demokratischen Prozess beteiligter Kräfte.

Ich bin froh, wenn es eine Lösung gibt, weil ein Referendum - ein solches würden Sie wahrscheinlich gewärtigen, wenn Sie der Linie der Mehrheit Ihrer Kommission folgen würden - tatsächlich nur noch mehr Rechtsunsicherheit und jahrelange Streitigkeiten bringen würde. Das ist dann wirklich nicht im Interesse der betroffenen Regionen.

Der Bundesrat hat bei der Umsetzung dieses Gesetzes den Willen des Verfassunggebers, des Volkes, ernst genommen. Er hat auch die Interessen der betroffenen Regionen bestmöglich umgesetzt und dafür einen gangbaren Weg gesucht. Wir müssen in diesem Gesetz vieles definieren. Es ist ein schwerfälliges Gesetz, es ist sehr viel an Interpretation nötig gewesen. Ich wünschte mir schlankere Gesetze, aber alles andere war nicht möglich, weil der Verfassungsartikel einiges an juristischer Klarheit zu wünschen übriglässt.

In welchen Gemeinden die 20 Prozent Zweitwohnungsanteil überschritten sind, ist klar. Die Rechtsfolge, dass dann dort grundsätzlich keine neuen Zweitwohnungen mehr bewilligt werden dürfen, ist ebenso klar. Alles, was wir beschliessen, sind Ausnahmen von dieser Verfassungsvorgabe. Trotz des Überschreitens der 20-Prozent-Grenze - sei es an Anzahl Wohnungen, sei es gemessen an der Bruttogeschossfläche - gibt es Ausnahmen, die wir gesetzgeberisch zugunsten der betroffenen Gebiete anbieten, um die Bauvorhaben nicht komplett zum Erliegen zu bringen und um auch dort wirtschaftliche Entwicklung und Investitionen zu ermöglichen.

Der Bundesrat hat Wert darauf gelegt, dass man streng ist beim Neubau von Zweitwohnungen, egal in welcher Form, dass man aber pragmatisch, grosszügig ist bei den bestehenden Bauten. Diese standen nicht im Fokus der Initiative, sind aber eben, weil die 20 Prozent auch die Bruttogeschossfläche der bestehenden Bauten erfassen, trotzdem indirekt betroffen.

Das hat dazu geführt, dass etwa bei der Umnutzung von Hotels in Zweitwohnungen der Bundesrat eine komplette Umnutzung unter bestimmten Bedingungen befürwortet. Da bin ich dann gespannt auf die Detailberatung: Was macht ein Hotelier, wenn er die Hälfte seines Gebäudes umnutzen kann, während die andere Hälfte dann irgendwo leer steht? Das müssen Sie mir dann schon noch erklären, wie das für einen Hotelier funktionieren soll. Da war der Bundesrat der Meinung, dass hier strukturelle Probleme bestehen. Wir wissen, dass wir einige Hotels haben, bei denen es wahrscheinlich sinnvoll wäre, dass sie schliessen würden und sich nicht noch weiter durchsiechen würden: ohne Rendite und ohne dass es auch ein gutes Angebot wäre. Wenn wir ihnen Perspektiven geben im Sinne von Umnutzungen, verbrauchen wir ja nicht mehr Boden, es sind bestehende Bauten. Aber diese Hotelbetriebe hätten eine Wahl. 50 Prozent sind besser als gar nichts, aber hier müssen wir uns vielleicht im Detail noch unterhalten.

In diesem Sinne sehen wir eben auch die Plattformwohnungen. Auch hier gibt es die Möglichkeit, dass sich touristische Gebiete entwickeln können, aber eben unter einer strengen Auflage, damit wir schlussendlich nicht noch mehr kalte Betten haben, sondern damit diese eben durch ein professionelles Management, durch professionelle Vermietung besser an den Mann und die Frau gebracht werden können.

Die Ausnahmeregelungen sind deshalb Regelungen für Spezialfälle, um den wirtschafts- und tourismuspolitischen Anliegen Rechnung zu tragen, aber es sind eben auch Ausnahmen, die in den verfassungsrechtlichen Gesamtkontext eingebettet sind. Mit wichtigen wirtschafts- und tourismuspolitischen Anliegen haben wir im Bereich der Hotelfinanzierung und der Umnutzung unsere Auslegung von Artikel 9 begründet. Dies ist ebenso bei Artikel 10, bei der Umnutzung von geschützten Baudenkmälern, der Fall. Auch die Zulassung von Zweitwohnungen im Rahmen von Sondernutzungsplänen, die vor dem 11. März 2012 rechtskräftig genehmigt wurden, haben wir mit dem Vertrauensprinzip in Bezug auf die damalige Verfassungs- und Gesetzesgrundlage gut begründen können.

Bei den altrechtlichen Wohnungen haben wir sicherzustellen, dass solche Wohnungen keinen Wertverlust erleiden. Wir haben sicherzustellen, dass die ortsansässigen Eigentümerinnen und Eigentümer von Erstwohnungen - ein Personenkreis, der durch den Zweitwohnungsartikel bestimmt nicht benachteiligt, sondern vielmehr gefördert werden sollte - hier unterstützt werden. Wir haben auch die Erweiterbarkeit altrechtlicher Wohnungen begrüsst, aber eben in begrenztem Rahmen, weil der Verfassungsartikel bestimmt, dass nicht nur die Zahl neuer Zweitwohnungen beschränkt wird, sondern auch die Grösse der durch Zweitwohnungen beanspruchten Wohnfläche, indem im Verfassungstext selber die höchstens 20 Prozent Bruttogeschossfläche genannt werden.

Die Ergebnisse der Vernehmlassung und auch die Beratungen haben immer wieder diesen Kampf zwischen betroffenen Regionen, Verfassungsrecht und dem Ziel, die Zersiedelung zu stoppen, aufgezeigt. Ich meine deshalb nach wie vor: Die Lösung des Bundesrates ist ein gut austarierter Vorschlag. Die Linie des Ständerates kann man verfolgen - bis auf die Vorschläge, dass auch Bauten, die sogenannt erhaltenswert sind, neu ausgebaut werden können. Hier bin ich froh, wenn man bei diesem Artikel entweder auf die Linie der Minderheit II (Fässler Daniel) einschwenkt oder auf den Entwurf des Bundesrates zurückkommt. Denn hier haben wir sonst schlichtweg einen Rechtsbegriff, der Tür und Tor für Willkür öffnet. Ich habe mindestens gelesen, dass das auch Bestandteil des Kompromisses sein soll, dass man den Begriff der "erhaltenswerten Bauten" fallenlässt und hier ein gewisses Kriterium für die Schutzwürdigkeit, den Ortsbildschutz, aufnimmt. Dann kann der Bundesrat an dieser Stelle sicher zustimmen, sodass man eine Lösung für die Umnutzung solcher Bauten findet.

Ich rufe Sie deshalb dazu auf zu bedenken: Masshalten ist hier wichtig, Masshalten im Sinne des Volkswillens. Das Volk wollte nicht, dass man in den betroffenen Regionen gar nichts mehr bauen könnte. Aber man hatte primär den Fokus, das Bestehende besser zu nutzen, hier auch umnutzen zu können, jedoch beim Neubau von Zweitwohnungen effektiv masszuhalten.

Einzelanliegen sind für sich allein betrachtet sicher begründet, aber sie müssen eben auch im Lichte der Bundesverfassung begründet sein. Der Wortlaut der Verfassungsbestimmung ist enorm einengend: "20 Prozent" können Sie nicht interpretieren, das ist für die Kantone und Gemeinden eine direkt anwendbare Vorgabe.

Eine Rückweisung der Vorlage erachte ich für ebenso unangebracht. Die vom Bundesrat vorgeschlagenen und klar begrenzten Ausnahmebestimmungen beruhen auf Interessenabwägungen, bei denen der verfassungsrechtlich gesetzte Rahmen berücksichtigt wird. Die Tatbestände für die Zulassung von touristisch bewirtschafteten Wohnungen sind im Gesetz klar und detailliert umschrieben. Die Entwicklung eines zukunftsträchtigen Tourismus im Berggebiet ist wichtig, und eine solche Entwicklung ist auch mit diesen engen Grenzen weiterhin möglich.

Ich bin froh, wenn rechts und links sich finden und wenn Sie verhindern, dass wir weiterhin eine Zersiedelung haben und ein Überangebot kreieren, das in diesen Gebieten zu hohen Preisen führt, schlussendlich aber nicht der Bevölkerung und auch nicht dem Tourismus in der Schweiz der Zukunft dient. Halten Sie mass, dann machen Sie das Richtige.

Ich bitte Sie, auf das Geschäft einzutreten und eher der Linie von Bundesrat und Ständerat zu folgen, doch ja nicht den Übertreibungen Ihrer vorberatenden Kommission.