Pfisterer Thomas · Ständerat · 2001-12-04

Wortprotokoll

Die wichtigste Feststellung: Auch Ihre Kommission beantragt keine perfekte Lösung. Was wir erreichen können, ist lediglich eine etwas bessere oder eine etwas weniger problematische Lösung. Es sei versucht, die Problematik in vier Schritten zu skizzieren: die Problemlage, die Perspektiven für eine Mehrheitslösung, das Konzept Ihrer Kommission und eine kurze Würdigung.

Zunächst zur Problemlage. Sie lässt sich mit folgenden Stichworten umschreiben: Die Mietrechtsproblematik hat eine gesellschafts- und eine staatspolitische Dimension. Sie basiert auf komplexen Anforderungen der Bundesverfassung. Es liegt eine problematische Volksinitiative vor, und die Mietrechtsproblematik basiert auf einer schwierigen gesetzlichen Lage.

Darf ich diese vier Stichworte kurz erläutern? Zur gesellschafts- und staatspolitischen Bedeutung: Wir sind ein Volk von Mietern. Zwei Drittel unserer Bevölkerung leben in Mietwohnungen, und nur etwa ein Drittel verfügt über Wohneigentum. Wir sind damit Spitzenreiter in Westeuropa, sowohl was die Mieterquote als auch - negativ - was die Eigentümerquote anbetrifft. Die Mieter geben etwa 25 Prozent ihrer Haushaltausgaben für die Miete aus. Daraus ersieht man die soziale Bedeutung, aber auch die politische Sensibilität dieses Themas. Genauso müssen wir aber die Bedeutung des Hauseigentums als aktuelles und künftiges Eigenheim, aber auch als Kapitalanlage unterstreichen, das ist wichtig. Dazu gehört - auch aus der Sicht des Mieters - das Investitionsinteresse der Hauseigentümer. Dabei ist die langfristige Perspektive von der kurzfristigen zu unterscheiden. Die kurzfristige hat in letzter Zeit etwas an Bedeutung gewonnen.

Neben der Bedeutung für die Mieter und Hauseigentümer besitzt die Vorlage - das möchte ich unterstreichen - eine staatspolitische Dimension. Es geht um Spannungen zwischen Stadt und Land, zwischen Kernstädten und Agglomerationen, zwischen gewissen Westschweizer Kantonen und dem Gros der Deutschschweizer Kantone. Es geht auch um Spannungen zwischen Berg- und Mittellandgebieten. Die Mietrechtsvorlage hat eine Bedeutung für die Kohärenz unseres Landes.

Eine zweite Bemerkung zum Hintergrund, zur Ausrichtung auf die Bundesverfassung: Die Gesetzgebung über das Mietrecht muss ganz komplexen Anforderungen genügen, namentlich dem Missbrauchsschutz. Es geht um das Mietwesen, es geht aber auch um die Eigentumsgarantie, um die Wirtschaftsfreiheit und um die Eigentumsförderung. Das ist vor allem der Mieterschutzauftrag.

Die Diskussion in der Kommission lässt sich wie folgt zusammenfassen: Der Missbrauchsbegriff erfordert eine absolute Grenze, unabhängig von der zufälligen wirtschaftlichen Situation des Mieters und unabhängig vom Markt. Der Schutzauftrag führt gelegentlich zu Einschränkungen gegenüber dem Markt. Er rechtfertigt aber keine staatliche Festsetzung der Mietzinsen und keine Mietzinskontrolle im landläufigen Sinn. Die Besonderheiten des Mietmarktes sind selbstverständlich zu berücksichtigen: Ich nenne sowohl die durchschnittliche Dauer eines Mietverhältnisses von 6 bis 7 Jahren - das spielt für unsere Diskussion dann eine Rolle - als auch die strukturelle Schwäche des Mieters, das Investitions- und Erneuerungsinteresse des Hauseigentümers, die Eigenheiten von Angebot und Nachfrage sowie die geringe Beweglichkeit beim Wohnungswechsel. Bundesrat und Nationalrat haben sich um eine ausgewogene Lösung, um die Verteilungsneutralität bemüht. Das muss auch für uns die Richtschnur sein. Die Mieter müssen das Investitions-, Unterhalts-, Erneuerungs- und Gewinninteresse der Vermieter anerkennen, letztlich auch in ihrem eigenen Interesse. Die Vermieter haben aber auch die Missbrauchsschranke als sozialen Schutz zu akzeptieren. Diese Verteilungsneutralität gewährt dem Gesetzgeber und damit auch uns einen breiten Entscheidungsspielraum.

Eine dritte Bemerkung zum Hintergrund: Es ist eine problematische Volksinitiative. Die Volksinitiative "Ja zu fairen Mieten" ist dreifach problematisch: inhaltlich, funktionell und gesetzgeberisch bzw. verfassungsrechtlich. Inhaltlich ist sie problematisch, indem sie das bestehende System der Kostenmiete übernimmt und einfach perfektionieren, den Kündigungsschutz noch verstärken und namentlich den Hypothekarzins als Massstab beibehalten will. Sie ist funktionell problematisch, weil sie aus den Schlichtungsstellen kleine Gerichte macht. Sie ist verfassungsrechtlich und gesetzgeberisch problematisch, weil sie im Grunde genommen eine Gesetzesinitiative ist. Sie greift einzelne Punkte aus der Gesetzgebung heraus, hebt sie auf Verfassungsebene und schafft damit ein Problem. Wenn man einfach einzelne Bestimmungen aus einem zusammenhängenden Gesamtwerk herausnimmt und ihnen einen höheren Rang gibt, gibt das erhebliche Probleme bei der Anwendung; sie sind voraussehbar.

Schliesslich besteht eine schwierige gesetzliche Ausgangslage. Die heutige Gesetzgebung ist ein Geflecht, das im Laufe etwa einer Generation schrittweise entstanden ist. Es hängt eng zusammen. Wir können nicht einfach Einzelpunkte revidieren, ohne dass es auf viele andere Stellen Auswirkungen hat. Sie sehen das deutlich am Minderheitsantrag zu den Geschäftsräumen. Diese eine Änderung zieht einen ganzen Rattenschwanz von Folgeänderungen nach sich.

Es gibt ein weiteres Problem: Irgendwie scheint die Mietrechtsdiskussion in der Schweiz auf zwei Ebenen abzulaufen. Wir können eine obere und eine untere Ebene unterscheiden. Die obere Ebene, wenn ich es etwas salopp ausdrücken darf, ist die Ebene der Profis: die Ebene der Verbände, der Gerichte, der Anwälte, der Immobilienbranche usw. Diese kennen das Gesetz, operieren mit dem Gesetz, funktionieren im Alltag mit dem Gesetz.

Aber auf der unteren Ebene ist das breite Volk der Mieter, zu dem ich mich auch zähle. Sie sind von der Gesetzesebene weit entfernt. An der Front, bei den vielen Mietern und Vermietern, herrscht im Wesentlichen Ruhe und soweit ersichtlich auch Zufriedenheit mit dem heutigen Zustand. Die Diskussion ist eine Diskussion auf der abgehobenen Ebene des Parlamentes und der Profis, und das muss man bei der Beurteilung dieses Geschäfts bedenken.

Die Realität ist jedenfalls die, dass ganz wenige formelle Streitverfahren hängig sind - es geht um eine Anzahl im Promillebereich. Normalerweise erledigt man diese Fälle mit dem gesunden Menschenverstand, und mit dem allgemeinen Vertragsrecht kommt man durch, ohne dass das allzu grosse Schwierigkeiten bereitet. So viel zum Hintergrund.

[PAGE 843] Zu den Perspektiven für eine Mehrheitslösung, wir sind ja Zweitrat: Eine Mehrheitslösung muss sich meines Erachtens auf mindestens vier Pfeiler abstützen:

1. Es geht um das Ziel, den Mieterfrieden zu erhalten.

2. Wir stellen fest, dass - auch auf der oberen Ebene - die Einsicht wächst, dass wir vernünftigerweise eine gemeinsame, vermittelnde Lösung, einen indirekten Gegenvorschlag, finden müssen.

3. Die Zielvorstellungen nähern sich immer mehr an, meine ich. Es gibt eine gemeinsame Basis.

4. Es gibt damit auch die Möglichkeit einer Vermittlungsvariante, daran müssen Stände- und Nationalrat arbeiten.

Das zentrale Ziel des Mieterfriedens liegt im allgemeinen Interesse. Damit müssen sich auch die Profis auseinander setzen, und das wollen sie auch. Ich möchte dankbar anerkennen: Ein wichtiger Grund für diesen Mieterfrieden ist der Einfluss der Verbände, die sehr viel Arbeit an Beratung, Vermittlung und Schlichtung leisten. Das muss dankbar anerkannt werden.

Zur wachsenden Einsicht: Wenn nicht vieles täuscht, ist ein Annäherungsprozess im Gang, auch zwischen den Verbänden. Dafür dürfen wir dankbar sein, über Einzelheiten müssen wir sicher diskutieren.

Zu den gemeinsamen Zielvorstellungen: Dieser Annäherungsprozess ist umso leichter, als in vielen Bereichen gemeinsame Zielvorstellungen auszumachen sind. Im Negativen: Man ist sich heute weitgehend einig - ich habe jedenfalls keine wesentlich andere Stimme gehört -, dass wir uns vom Hypothekarzins lösen sollten und dass die Kostenmiete kein tauglicher Ansatz ist. In unserer Kommission war dies ebenfalls unbestritten. Positiv ausgedrückt: Wir müssen versuchen, eine vereinfachte, transparente, praktikable, voraussehbare, berechenbare - eine auch für die Vermieter berechenbare - Lösung mit wenigen Mietzinssprüngen sowie eine Regelung des Problems der Handänderungen zu finden.

Das führt zu den Anträgen der Kommission für Rechtsfragen. Zunächst zur Entstehung und zum Vorgehen: Der Hintergrund war selbstverständlich der Entwurf des Bundesrates vom 15. September 1999 und der Beschluss des Nationalrates vom 5. Dezember 2000. Darauf gestützt haben wir eine Reihe von Anhörungen durchgeführt. Wir haben vor allem drei Experten beigezogen: für die rechtlichen Fragen Herrn Bundesgerichtspräsident Hans Peter Walter, für die ökonomischen Fragen Herrn Professor Bernd Schips vom KOF der ETH Zürich sowie Madame Christine Habermacher-Droz, die Präsidentin des Mietgerichtes des Kantons Waadt. Dazu sind noch Privatgutachten eingereicht worden, die uns sicher geholfen haben.

Welche Fragen stellen sich konzeptionell? Es sind im Grunde genommen nur drei Hauptfragen und dann ein paar Einzelfragen. Die erste Frage ist diejenige nach dem Anwendungsbereich der Mieterschutzbestimmungen, insbesondere das Problem der Geschäftsräume. Zweitens geht es um die Modellwahl und die Ausgestaltung der Missbrauchsgrenze, und drittens um die Verfahrensproblematik Mitteilung, Nichtigkeit und Anfechtung.

Zur Missbrauchsgrenze zunächst noch ein paar allgemeine Erläuterungen: Hier stellen sich zwei Fragen, nämlich die eigentliche Modellwahl und dann die Ausgestaltung der Missbrauchsgrenze. Bei der Modellwahl - "embarras de richesse" - haben Sie mindestens vier Grundmodelle vor sich: die Marktmiete mit Grenzen, die Kostenmiete, die Indexmiete und die Vergleichsmiete. Bezogen auf das Verfahren haben wir mindestens fünf Varianten: den Antrag Ihrer Kommission, den Beschluss des Nationalrates, den heutigen Zustand, die Volksinitiative und den modifizierten Antrag Dettling.

Die Kommission schlägt Ihnen beim Modell im Wesentlichen eine Kombination zwischen Vergleichsmiete und Indexmiete vor, also eine doppelte Missbrauchsgrenze. Der Missbrauch liegt in einem Missverhältnis von Leistung und Gegenleistung, in einer Störung des Äquivalenzprinzips, im übersetzten Mietpreis. Die Verfassung will die Mieter vor missbräuchlicher Ausnutzung der Machtposition des Vermieters schützen. Der Auftrag ist naturgemäss in zwei Richtungen zu konkretisieren. Wir benötigen eine absolute Grenze, die unabhängig vom Einzelfall gezogen werden muss. Sie drängt sich vor allem für den Anfangsmietzins, aber auch für die Mietzinserhöhungen und bei den Handänderungen auf. Hauptsächlich im Rahmen der Mietzinserhöhungen, der Mietzinsanpassungen ist sinnvollerweise die relative Methode zu verwenden. Das heisst, man stellt auf die Entwicklung des Mietzinses seit der letzten Festlegung ab. Die relative Methode besagt, ob diese Entwicklung gerechtfertigt sei. Sie benötigt daher in grösseren Zeitabschnitten eine Kontrolle. Es muss ermittelt werden, ob sie im Ergebnis nicht missbräuchlich und damit verfassungswidrig wird; das ist die Funktion der absoluten Grenze.

Unproblematisch und wichtig aus der Sicht des Investors ist die Mietzinserhöhung infolge Mehrleistungen des Vermieters. Ein Anfangsmietzins und eine Mietzinserhöhung ohne Mehrleistungen des Vermieters müssten an einer absoluten Grenze aufgehalten werden können. Aber Mehrleistungen müssen umgelegt werden können.

Das bisherige Konzept von Bundesrat und Nationalrat stellt für die Mietzinserhöhung im Wesentlichen teils auf die Vergleichsmiete, teils auf den Landesindex der Konsumentenpreise - kurz den Index - ab. Es werden zwei Modelle alternativ nebeneinander angeboten, aber sie sind nicht kumulierbar. Mit der Vergleichsmiete, wie sie der Nationalrat beschlossen hat, ist ein Erhöhungs- und ein Anpassungskriterium gemeint. Die Vergleichsmiete soll in jedem Fall der Erhöhung verwendbar sein. Das ist die Idee des nationalrätlichen Beschlusses. Der Gesetzestext ist auch so abgefasst. Ich meine, dass er sogar noch weitergeht. Der Gesetzestext ist so abgefasst, dass Befürchtungen am Platz sind, und zwar aus der Sicht der Vermieter und der Mieter. Man befürchtet jedenfalls in unserer Kommission, dass die Vergleichsmiete zu einem alltäglichen Steuerungsmittel wird, eben abgehoben auf einer höheren Ebene der Verbände, der Immobilienbranche, der Anwälte und anderer Profis: aufwendig, bürokratisch, nur scheinbar berechenbar, aber für den Alltag nicht überzeugend.

Ich darf Ihnen mitteilen, dass in der Kommission kein einziges Mitglied dieses Modell vertreten hat. Man war sich darin einig, dass dieser Weg nicht optimal ist. Die Kommission hat sich für einen anderen Ansatz als der Nationalrat entschlossen. Sie hat versucht, die Indexmiete, die der Nationalrat auch beschlossen hat, zu verallgemeinern. Sie ist natürlich nur eine relative Methode, darum muss sie mit der absoluten kombiniert werden. Für die absolute Methode ist es durchaus tauglich, die Vergleichsmiete als reine Möglichkeit auch anhand von statistischem Material zu evaluieren und festzustellen, ob das Band der Missbräuchlichkeit überschritten ist oder nicht. Das ist eine wichtige Präzisierung gegenüber dem Konzept des Nationalrates. Für die Mietzinserhöhungen ist ausschliesslich dieses vereinfachte Konzept mit zwei Missbrauchsgrenzen vorgeschlagen worden. Eine begleitende, relative Grenze in Form des Index ist das eine, und das andere ist zusätzlich die absolute Grenze anhand des Vergleichs mit anderen Mieten. Dieser zusätzliche Schutz für den Mieter erlaubt es dann umgekehrt, dem Vermieter mehr entgegenzukommen, beim Index bis zu 100 Prozent und nicht nur 80 Prozent, wie es der Nationalrat beschlossen hat. Für Mehrinvestitionen wird ein Anreiz geschaffen, indem ein Zuschlag von bis zu 20 Prozent im Gesetz festgeschrieben wird. Damit wird das Ganze verlässlicher.

Das führt mich zusammenfassend zum Konzept Ihrer Kommission bzw. der Kommissionsmehrheit. Die Konzeptbeschlüsse lauten im Wesentlichen wie folgt: Wir beantragen Ihnen erstens die Unterstellung der Geschäftsräume unter dieses Gesetz. Zweitens schlagen wir die absolute Missbrauchsgrenze vor, die auf einem Vergleich basiert und immer gelten soll: bei der Anfangsmiete, bei Handänderungen, Mietzinserhöhungen. Drittens soll es eine relative Missbrauchsgrenze geben, basierend auf den Mietzinserhöhungen nach dem Landesindex der Konsumentenpreise.

Ich beantrage Ihnen Eintreten und bitte Sie, dabei Folgendes zu berücksichtigen: Wir haben eine Verantwortung [PAGE 844] wahrzunehmen und müssen versuchen, einen Scherbenhaufen zu vermeiden. Wir sollten versuchen, einen indirekten Gegenvorschlag zustande zu bringen. Die Ausgangslage ist zwar schwierig, die Volksinitiative zeigt keinen tauglichen Ausweg an, der Ansatz der Initiative ist dem heutigen, problematischen Zustand verpflichtet. Es sollte gelingen, den unbefriedigenden Status quo verlassen zu können.

Wir haben nicht die Absicht, eine ideale Lösung zu kreieren; das wird uns auch hier kaum gelingen. Es kann nur darum gehen, weniger Probleme zu verursachen als heute. Das Mietrecht wird ein Flickenteppich bleiben. Die an sich nötige Totalrevision mit inhaltlichen Ergänzungen ist heute unseres Erachtens nicht machbar. Es kann nur darum gehen, ein Stück weiterzukommen.

Wenn wir auf die Urteile unserer Experten und Fachleute abstellen, lautet die ökonomische und die rechtliche Beurteilung - auch jene unseres Experten, des Bundesgerichtspräsidenten Hans Peter Walter - auf ein Nein zur Vierprozentregel; sie sei verfassungsrechtlich so kaum haltbar. Der Präsident der Nationalbank hat am Schluss unserer Beratungen zuhanden der Kommission für Rechtsfragen nochmals bestätigt, dass das heutige System mit der Bindung an den Hypothekarzins aus seiner Sicht unbefriedigend sei. Die Indexation zu 100 Prozent bedeute immer noch eine gewisse Bremse und damit eine Einbusse an ökonomischer Effizienz. Jedenfalls sei eine Begrenzung auf 80 Prozent nicht ratsam. - Professor Schips schliesst sich der positiven Beurteilung der 100-Prozent-Indexation an: sie sei ökonomisch jedenfalls besser als eine 4-Prozent-Regel.

So viel zum Antrag auf Eintreten.