Burkhalter Didier · Bundesrat · 2011-03-01

Wortprotokoll

Tout comme au Conseil national et en commission, il est nécessaire d'expliquer ici l'ensemble de la situation, et pas seulement quelles directives on donne aux offices AI - ce qui est évident. Toute l'intervention de Monsieur David est parfaitement dans la ligne de ce qu'on souhaite faire; il a parfaitement compris ce que recouvre cette disposition.

Mais avant de parler de liste ou pas et d'estimer s'il est absolument nécessaire d'établir une liste ou pas, il faut bien comprendre la situation générale et les conséquences de cette [PAGE 39] disposition. L'objectif de cette disposition finale est que la législation en vigueur pour l'examen du droit à la rente s'applique également aux rentes en cours pour que, en quelque sorte, il n'y ait pas de différences entre les "époques". Il ne s'agit pas d'une nouveauté dans l'assurance-invalidité, comme on l'a d'abord cru au Conseil national. La pratique du Tribunal fédéral depuis 2004 sur cette question, qui a fixé à quelles conditions une incapacité de gain justifiait le droit à une rente AI, a été inscrite dans la législation dans le cadre de la 5e révision, à l'article 7 alinéa 2 de loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA). Il était déjà prévu à l'époque que cette disposition s'applique tant aux nouvelles rentes qu'aux rentes en cours.

Dans des arrêts de l'année 2009, le Tribunal fédéral a en revanche estimé que l'article 7 alinéa 2 LPGA ne constituait pas une base légale suffisante pour adapter les rentes en cours. Par ailleurs, le Tribunal fédéral précisait: "Dans une telle constellation, il appartiendrait au législateur de prévoir l'examen et, le cas échéant, l'adaptation des rentes en cours - y compris les éventuelles mesures d'accompagnement - et d'en déterminer les conditions, s'il le jugeait approprié." (ATF 135 V 215) C'est donc précisément ce que prévoit cette révision 6a qui crée la base légale nécessaire pour le réexamen et l'adaptation éventuelle des rentes en cours et qui fixe une série de mesures d'accompagnement nécessaires, pour des raisons de sécurité du droit et de protection de la bonne foi, comme vous l'avez souhaité. C'est précisément ce que nous faisons avec cette législation.

Ici, il s'agit bien d'un réexamen. Il s'agit de savoir quelles rentes et, si on les réexamine, de savoir ce qu'il advient de ces rentes. Un réexamen et, le cas échéant, une adaptation des rentes en cours s'imposent pour une question d'équité et d'égalité de traitement. Il s'agit de traiter les personnes qui souffrent d'affections identiques de la même manière, c'est-à-dire de ne pas se retrouver dans une situation où l'on aurait, par exemple, une personne qui touche une rente pendant vingt ans, alors qu'une autre n'en touche pas et qu'elle a la même situation de base, et ce parce qu'elle s'est adressée à l'assurance-invalidité juste quelques mois plus tard. Cela, c'est le principe.

J'en arrive maintenant à la question des modalités. Les personnes concernées ont perçu leur rente jusqu'à ce jour de façon légitime. Il faut donc en tenir compte de manière appropriée lors du réexamen de la rente. Les principes de la sécurité du droit et de la protection de la bonne foi revêtent à l'évidence une grande importance ici, et le Conseil fédéral en est parfaitement conscient.

C'est la raison pour laquelle la révision prévoit dans les dispositions finales une réglementation des cas de rigueur à travers tout un dispositif. D'abord, les rentiers concernés auront droit à des mesures de nouvelle réadaptation pendant deux ans après la réduction ou la suppression de la rente et la poursuite du versement de la rente pendant deux ans est garantie. Par ailleurs, pour les personnes de 55 ans et plus, comme pour celles qui touchent une rente depuis plus de quinze ans, le droit à la rente est garanti, car les chances de réadaptation sur le marché du travail dans ces cas sont évidemment plus faibles.

En ce qui concerne la mise en oeuvre de cette mesure, il est capital que chaque cas soit examiné avec soin. Cela est aussi un point important. Chaque personne et chaque cas sont importants. La possibilité de se réintégrer ou pas diffère selon les personnes, et le rôle des offices AI est de procéder à cet examen au cas par cas. Le réexamen peut également déboucher sur l'octroi d'une rente partielle en lieu et place d'une rente entière, ce qui peut aussi être une bonne chose pour l'assuré dans certains cas: il se réintègre progressivement.

Dans cet esprit, la disposition finale prévoit un réexamen des rentes en cours et non une suppression pure et simple de celles-ci. Il n'est pas question de parler de nouveau, comme vous l'avez dit, de "Scheininvaliden" ou de je ne sais quoi. Il s'agit de réexaminer de manière prioritaire chaque cas. Pour qu'une rente soit réduite ou supprimée, il faudra que les conditions de suppression soient remplies au moment du réexamen, que la réduction ou la suppression soit conforme au principe de la proportionnalité et que la personne ne bénéficie pas de la garantie des droits acquis, ce dont j'ai parlé auparavant pour les personnes de 55 ans et plus ou pour les personnes ayant une rente depuis plus de quinze ans.

Le Conseil national a en effet modifié la disposition: il a procédé, avec l'accord du Conseil fédéral, à deux adaptations du projet par rapport au projet initial du Conseil fédéral; il a reformulé la disposition; il a supprimé la date du 1er janvier 2008. Ces modifications ont été discutées en détail avec votre commission. Nous vous prions de les accepter pour les raisons suivantes.

J'aborde en premier la question de la nouvelle formulation. Celle-ci stipule le réexamen des "rentes octroyées en raison d'un syndrome sans pathogenèse ni étiologie claires et sans constat de déficit organique". Cette formulation reprend telle quelle la terminologie employée par le Tribunal fédéral dans son arrêt le plus récent sur la question, au mois d'août 2010 (ATF 136 V 279).

Qu'est-ce que cela signifie? Cela signifie que les maladies concernées sont celles dont les origines, l'évolution et les symptômes ne sont pas clairs, les maladies qui ne sont pas mesurables à l'aide des tests cliniques existants. Concrètement, il s'agit des maladies pour lesquelles le médecin ne peut établir son diagnostic que sur la base des déclarations forcément subjectives du patient. Ce sont fréquemment des "spécialités nationales", voire locales, c'est-à-dire des maladies qui ne semblent exister qu'en Suisse ou dans une région définie du pays. C'est le cas du syndrome de fatigue chronique, de la fibromyalgie et du coup du lapin.

En revanche, ne sont pas - et ne seront jamais - concernées par cet article les maladies telles que la dépression, les troubles de la personnalité, la schizophrénie ou les troubles alimentaires, qui sont établis au moyen d'examens cliniques, en l'occurrence d'examens psychiatriques.

Cette formulation est nécessaire. Elle permet de mettre l'accent sur les critères et sur le réexamen, considérés sous l'angle du droit des assurances plutôt que sous celui de certains tableaux cliniques. Voilà ce qui est important: que l'on puisse clairement mettre les critères du réexamen dans la loi, et non pas qu'on favorise certains tableaux cliniques par rapport à d'autres. Le but est à nouveau l'équité: il faut - comme l'a précisé le Tribunal fédéral dans un arrêt récent - que des pathologies similaires donnent lieu à un examen similaire. Il est donc nécessaire que tous les syndromes sans pathogenèse ni étiologie claires et sans constat de déficit organique soient traités de manière identique du point de vue du droit des assurances sociales.

Un examen au cas par cas doit ensuite établir si le syndrome a ou n'a pas un effet invalidant. Cela constitue une autre étape. Donc, dans la loi, on définit clairement les critères, et ensuite il y a l'examen au cas par cas, qui se fait évidemment sur la base de la législation existante, c'est-à-dire - comme l'a aussi rappelé Monsieur David tout à l'heure - les articles 7 et 8 LPGA, l'article 28 LAI et la jurisprudence.

Certains, au Conseil national en particulier, mais ici aussi, craignent que cette formulation conduise - je les cite - à "exclure les maladies psychiques comme les troubles de la personnalité, les douleurs chroniques, les syndromes post-traumatiques ou les séquelles d'accidents". Cette crainte est injustifiée. La formulation du Tribunal fédéral n'élargit pas la définition actuelle, mais la précise. Sur ce point, j'ai eu de la peine à comprendre Madame Forster tout à l'heure, parce que vous aviez sauf erreur accepté la première version du Conseil fédéral au cours du premier débat, avec la formulation de "pathologies similaires". C'était vraisemblablement la notion la moins claire, et cette formulation n'était ni souhaitée ni souhaitable pour le Tribunal fédéral. Nous estimons aussi qu'il est nécessaire d'être beaucoup plus clairs sur les critères. Ceux-ci ont été définis ainsi par le Tribunal fédéral, et il est très important de les reprendre tels quels de manière à ne pas faire deux versions, entre la jurisprudence du Tribunal fédéral, d'un côté, qui a évolué sur ce point, et le point de vue du législateur, de l'autre. La formulation du Tribunal fédéral précise donc la définition actuelle et ne change par [PAGE 40] ailleurs rien au nombre de rentes qui seront réexaminées, soit environ 4500 rentes pondérées, car toutes les affections concernées se trouvaient déjà dans la première version, précisément sous la catégorie moins précise de "pathologies similaires".

Comme je viens de le mentionner, il ne s'agit en aucun cas d'exclure l'ensemble des maladies psychiques. Toutes celles qui peuvent être clairement établies au moyen d'examens cliniques, c'est-à-dire d'examens psychiatriques en l'occurrence, ne sont pas concernées. Et je les citerai à nouveau, afin que ce soit clair: la dépression, la schizophrénie, les psychoses - comme les troubles compulsifs -, les troubles alimentaires et les troubles de la personnalité. Bref, chaque fois que vous avez la possibilité de démontrer par un examen clinique la présence de ces maladies, celles-ci ne sont pas concernées, elles ne tombent pas sous le coup de cette disposition.

De plus - je le répète également - les rentes ne sont pas purement et simplement supprimées, comme elles ne sont d'ailleurs pas purement et simplement octroyées: elles seront réexaminées de manière à estimer, du point de vue du principe actuel de l'assurance sociale, si la personne est, malgré sa pathologie, en mesure de travailler ou non et, si oui, dans quelle mesure.

La nouvelle formulation permet de tenir compte de la précision qui a été apportée par le Tribunal fédéral en août dernier. Elle permet aussi d'éviter une énumération qui risquerait de ne pas être exhaustive et elle supprime la marge d'interprétation de l'expression "pathologies similaires" employée dans le projet du Conseil fédéral, dont j'ai parlé tout à l'heure et qui ouvrait trop grand la porte à des inégalités de traitement. Il faut donc renoncer à une énumération des diagnostics comme l'envisage la minorité. L'objectif de la nouvelle formulation est justement d'éviter toute discrimination à l'égard de certains tableaux cliniques, en laissant le critère de base dans la loi et en laissant l'évolution se faire en fonction des décisions qui seront prises dans ces domaines.

J'en viens maintenant à la deuxième modification: la suppression de la date du 1er janvier 2008. Cette date doit être supprimée pour une série de raisons. La modification de l'article 7 alinéa 2 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales a été introduite lors de la 5e révision, à savoir le 1er janvier 2008 précisément. Lors de l'élaboration de la disposition finale, on est partis du principe que plus aucune nouvelle rente ne serait octroyée pour les tableaux cliniques concernés objectivement surmontables, à savoir les troubles somatoformes douloureux, la fibromyalgie et lesdites pathologies similaires. C'est la raison pour laquelle cette date a été inscrite à l'époque dans le texte. Cependant, le Tribunal fédéral a établi que les cas de type coup du lapin (Schleudertrauma) devaient être considérés comme des pathologies similaires; c'est le fameux arrêt du 30 août 2010 (ATF 136 V 279). Il est donc possible que de nouvelles rentes aient été octroyées après le 1er janvier 2008 pour des cas de coup du lapin, sans que l'assurance-invalidité ait examiné le respect des conditions fixées à l'article 7 alinéa 2 LPGA. En supprimant la date, on prévoit clairement que toutes les rentes en cours octroyées en raison d'un syndrome sans pathogenèse ni étiologie claires et sans constat de déficit organique doivent être contrôlées, même celles accordées à la suite d'un coup du lapin après le 1er janvier 2008.

Nous vous demandons donc de suivre là aussi votre commission, de supprimer cette date et de voter pour la proposition de la majorité.