Wicki Franz · Ständerat · 2001-12-06

Wortprotokoll

Am 13. November 2000 wurde die Volksinitiative "gegen Asylrechtsmissbrauch" in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfes eingereicht. Die Initiative verlangt eine Ergänzung von Artikel 121 Absatz 1 der Bundesverfassung durch einen neuen Absatz 1a. Sie schlägt erstens eine Drittstaatenregelung vor, gemäss welcher auf Asylgesuche von Personen, die über einen vom Bundesrat bezeichneten Drittstaat in die Schweiz gelangt sind, nicht mehr einzutreten sei. Zweitens fordert sie Sanktionen gegenüber Fluggesellschaften, welche Asylbewerber ohne gültige Papiere in die Schweiz transportieren. Drittens verlangt die Initiative weitere Beschränkungen der Sozialhilfe für Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene. Der Bundesrat beantragt, diese Initiative ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen. Den gleichen Antrag stellt Ihnen auch Ihre Kommission, und zwar mit 10 zu 1 Stimmen.

Die Begründung kann in einem Satz zusammengefasst werden: Die geforderten Massnahmen sind bereits weitgehend erfüllt oder durch die laufenden Revisionen des Ausländer- und Asylrechtes abgedeckt.

Die Situation im Asylbereich rechtfertigt es aber, sich mit dieser Problematik eingehend auseinander zu setzen. Das tat auch Ihre Kommission. Vorerst stellten wir fest, dass die Initiative gültig zustande gekommen ist. Sie entspricht dem Gebot der Einheit der Form und dem Gebot der Einheit der Materie. Auch sind die Voraussetzungen von Artikel 194 Absatz 2 der Bundesverfassung eingehalten; die Initiative verletzt keine Normen des zwingenden Völkerrechtes. Ihre Kommission hat zwei Vertreter des Initiativkomitees angehört, nämlich die stellvertretende Generalsekretärin der SVP Schweiz, Frau Aliki Panayides, und Herrn Ueli Maurer, Parteipräsident der SVP Schweiz. Zudem hatten wir auch ein Hearing mit Herrn Ernst Zürcher, dem Sekretär der Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren.

Wie erwähnt lassen sich die Hauptforderungen der Initiative in drei Bereiche einteilen, nämlich erstens eine Verschärfung der Drittstaatenregelung, zweitens die Einführung von Sanktionen gegen Fluggesellschaften des konzessionierten Linienverkehrs und drittens Beschränkungen der Sozialhilfe für Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene.

1. Zur Drittstaatenregelung: Die Initiative verlangt, dass auf Gesuche von Asylsuchenden, die aus einem sicheren Drittstaat in die Schweiz eingereist sind, nicht eingetreten wird, wenn der Asylsuchende im Drittstaat ein Asylgesuch gestellt hat oder hätte stellen können. Die Initiative erachtet es somit als Missbrauch, wenn eine verfolgte Person auf der Flucht nicht im erstmöglichen Staat ausserhalb ihrer Heimat bzw. des Verfolgerstaates um Asyl nachsucht. Die Initiative will diesen Missbrauch mit einem beschleunigten Verfahren, d. h. mit Nichteintreten auf das Gesuch, bekämpfen.

Auf den ersten Blick mag dies durchaus einleuchten. Doch die beabsichtigte Wirkung, den Vollzug der Wegweisungen zu verbessern, kann mit der Initiative nicht erreicht werden. Denn eine solche Drittstaatenregelung ist nur dann wirksam, wenn die Wegweisung in einen Drittstaat auch vollzogen werden kann. Ein Vollzug einer Wegweisung in einen Drittstaat ist aber nur möglich, wenn auch bekannt ist, in welchen Drittstaat sie zu erfolgen hat. Die vorgeschlagene Regelung fördert eher die Verschleierung des Fluchtweges. Denn wohl kein Drittstaat würde bereit sein, eine Asyl suchende Person ohne klaren Hinweis auf ihren vorangegangenen Aufenthalt wieder einreisen zu lassen. Die eigenen Aussagen der verfolgten Person würden nicht genügen. Also müsste die Schweiz bei einer Rückweisung in den entsprechenden Nachbarstaat immer die Voraussetzungen des Rückübernahmeabkommens erfüllen; ansonsten verbleiben die Asylsuchenden hier in der Schweiz.

Der Bundesrat hat nun aber das neue Ausländergesetz in Bearbeitung. Das Vernehmlassungsverfahren ist abgeschlossen, und die Botschaft zur Asylgesetzrevision sollte dem Parlament bis Ende dieses Jahres unterbreitet werden. Darin wird eine alternative Drittstaatenregelung vorgesehen, die den Schwierigkeiten beim Vollzug der Wegweisung Rechnung tragen soll. Ich gehe davon aus, dass Frau Bundesrätin Metzler uns hier noch über die vorgesehenen Neuerungen orientieren wird. Jedenfalls müssen wir festhalten: Die vorgeschlagene Regelung würde weder die Attraktivität der Schweiz als Asylland noch die Zahl der weggewiesenen Personen reduzieren.

2. Zu den Sanktionen gegen Fluggesellschaften: Die Initiative verlangt, dass gegen Fluggesellschaften des konzessionierten Linienverkehrs, welche die Schweiz anfliegen und die geltenden Vorschriften betreffend die Mitwirkung bei der Kontrolle der Einreisevorschriften nicht einhalten, Sanktionen ergriffen werden sollen.

Solche Sanktionen gegenüber Fluggesellschaften, welche ungenügend dokumentierte Passagiere transportieren, hat der Bundesrat im Rahmen der Totalrevision des Ausländergesetzes vorgesehen - dies steht bereits im Entwurf, den er im vergangenen Jahr in die Vernehmlassung geschickt hat. Der Vorschlag des Bundesrates geht sogar über die [PAGE 901] Forderung der Initiative hinaus. Er sieht nicht nur Sanktionen für den konzessionierten Linienverkehr, sondern für den gesamten Flugverkehr vor. Die entsprechenden Bestimmungen sollen nach Ansicht des Bundesrates im Bedarfsfall auf weitere Bereiche der grenzüberschreitenden, gewerblichen Personenbeförderung ausgedehnt werden können. Einerseits rennt die Initiative somit in diesem Punkt offene Türen ein, andererseits auferlegt sie aber derartige Verpflichtungen nur den Fluggesellschaften des konzessionierten Linienverkehrs; sie klammert somit - und es ist wichtig, das zu beachten - den Charterverkehr aus. Der Bundesrat sagt daher in der Botschaft mit Recht, eine derartige Ungleichbehandlung von zwei zunehmend sich angleichenden Verkehrsarten sei sachlich kaum zu rechtfertigen.

3. Massnahmen zur Einschränkung der Sozialhilfe für Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene: In den Buchstaben d bis f der Initiative werden weitere Beschränkungen der Sozialhilfe für Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene verlangt. Es geht zunächst einmal um die Forderung, dass gesamtschweizerisch einheitliche, von den allgemeinen Normen abweichende Fürsorgeleistungen an Asylsuchende durch den Bund festgesetzt werden. Gemäss den heutigen gesetzlichen Grundlagen sind die Kantone für die Festsetzung und Ausrichtung von Fürsorgeleistungen zuständig. Auch der Umfang der Fürsorgeleistungen richtet sich nach kantonalem Recht.

Der Erlass materieller Fürsorgenormen durch den Bund käme einer Einmischung in den Kompetenzbereich der Kantone gleich. Heute weichen die von verschiedenen Kantonen ausgerichteten Fürsorgeleistungen angesichts der betragsmässig einheitlichen Bundesabgeltungen und unter Berücksichtigung der gesamtschweizerischen Lebenshaltungskosten nur geringfügig voneinander ab. Mit dem Bundesrat betrachten wir daher die Fixierung der gesamtschweizerisch einheitlichen Unterstützung von Asylsuchenden auf Bundesstufe als unnötig - dies insbesondere auch infolge der in der Praxis bereits erfolgten Vereinheitlichung.

Was Form und Umfang der auszurichtenden Fürsorgeleistungen anbetrifft, ist zu bemerken, dass diese seit längerem rund 20 Prozent niedriger angesetzt sind als bei der übrigen Wohnbevölkerung. Und in Artikel 82 Absatz 2 des Asylgesetzes ist bereits festgelegt, dass die Unterstützung nach Möglichkeit in Form von Sachleistungen auszurichten sei.

Die Möglichkeit einer weiter gehenden Beschränkung der Unterstützungsbeiträge sowohl auf Bundes- wie auch auf Kantonsebene bezüglich Personen, die ihre Mitwirkungspflicht verletzen, besteht schon heute. Artikel 83 des Asylgesetzes zählt einen ganzen Katalog auf, unter welchen Voraussetzungen die zuständigen Stellen Fürsorgeleistungen ganz oder teilweise ablehnen, kürzen oder entziehen können.

Hinsichtlich der Gesundheitsversorgung fordert die Initiative die Beschränkung der allgemeinen medizinischen Versorgung auf reine Notfallbehandlung für weggewiesene und vorläufig aufgenommene Asylsuchende. Im Bereich der ärztlichen Betreuung sind die Kantone bereits heute verpflichtet, für Asylsuchende die freie Wahl der Leistungserbringerinnen und Leistungserbringer wie auch der Krankenversicherer einzuschränken. Bei der zahnärztlichen Versorgung muss sich die Behandlung ausschliesslich auf die Zahnerhaltung und die Schmerzbekämpfung beschränken. Somit sind die Forderungen der Initiative auch im Bereich der ärztlichen und zahnärztlichen Gesundheitsversorgung aufgrund der bestehenden gesetzlichen Grundlagen seit längerem erfüllt. Eine entsprechende Regelung auf Verfassungsstufe erweist sich demnach als überflüssig. Zudem ist der Bundesrat überzeugt, dass die mit der Teilrevision des Asylgesetzes vorgeschlagenen Massnahmen besser geeignet sind, die Kosten im Bereich der Gesundheitsversorgung der Asylsuchenden einzudämmen.

Als weitere Massnahme verlangt die Initiative, dass weggewiesene und vorläufig aufgenommene Asylsuchende, welche ihre Mitwirkungspflicht verletzt haben, vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen werden. Dazu ist auf Artikel 43 des heute geltenden Asylgesetzes zu verweisen. Demnach haben Asylsuchende in der Vollzugsphase grundsätzlich keinen Zugang zum Arbeitsmarkt. Die Bewilligung zur Erwerbstätigkeit erlischt nach Ablauf der mit dem rechtskräftigen negativen Ausgang des Asylverfahrens festgesetzten Ausreisefrist, und dies selbst dann, wenn ein ausserordentliches Rechtsmittel oder ein Rechtsbehelf ergriffen wird und der Vollzug der Wegweisung ausgesetzt wurde. Nach erfolgter Wegweisungsverfügung kann also keine bzw. keine neue Stelle angetreten werden, und bereits bestehende Arbeitsbewilligungen fallen mit dem Ablauf der angesetzten Ausreisefrist dahin.

Die mit der Initiative verlangte obligatorische Einführung des Arbeitsverbotes hätte beträchtliche Mehrkosten zur Folge. Die notwendig werdenden Sozialhilfeleistungen liegen gemäss den Berechnungen des Bundesrates in der Höhe von mehreren zehn Millionen Franken. Sie können dies in der Botschaft nachlesen. In der laufenden Asylgesetzrevision wird jedoch die unterschiedliche Behandlung von Personen des Asylbereichs beim Zugang zum Arbeitsmarkt in Betracht gezogen.

Ihre Kommission hat die mit der Initiative verlangten Massnahmen eingehend diskutiert und kommt mit dem Bundesrat zum Schluss:

1. Die Forderungen der Initiative sind in weiten Teilen mit dem geltenden Recht bereits erfüllt.

2. Für verschiedene mit der Initiative verlangte Massnahmen werden im Rahmen der laufenden Revision des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer und der Revision des Asylgesetzes wirksame und umfassendere Regelungen erarbeitet.

3. Zum Teil sind die von den Initianten verlangten Massnahmen unverhältnismässig und äusserst schwierig umzusetzen, so in Bezug auf den Ausschluss der Asylsuchenden vom Arbeitsmarkt. Sie sind im Ergebnis nicht geeignet, die Attraktivität der Schweiz als Asylland zu senken und vermögen, wenn überhaupt, nur beschränkt Kosteneinsparungen herbeizuführen.

Demzufolge beantrage ich Ihnen namens Ihrer Kommission, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen und dem vom Bundesrat vorgelegten Bundesbeschluss zuzustimmen.