Burkhalter Didier · Bundesrat · 2016-03-17

Wortprotokoll

Voilà un rapport apparemment technique mais qui est vraiment, je crois pouvoir le dire, très politique et très utile dans le débat actuel. Le postulat 13.4022 Keller-Sutter est clair et demande d'analyser le pour et le contre d'un accord global de libre-échange en comparaison avec la voie bilatérale, les accords bilatéraux. On peut dire les choses de cette manière: laisser tomber la voie bilatérale pour un accord de libre-échange global consisterait à lâcher la proie pour l'ombre. C'est en gros la conclusion du rapport.

Il convient tout d'abord de rappeler qu'un accord de libre-échange global est un accord d'accès au marché au sens strict mais qui ne prévoit aucune harmonisation du droit. Nous disposons déjà d'un accord de libre-échange avec l'Union européenne, depuis 1972. Il s'agit d'un accord de première génération - sans entrer dans les détails - et non d'un accord de libre-échange global comme on le conçoit dans ce qu'on appelle les accords de deuxième génération. Le rapport identifie les domaines supplémentaires d'accès au marché, qui pourraient être réglés sans harmonisation du droit, si nous remplacions la voie bilatérale par un accord de libre-échange global. Il présente trois conclusions principales.

La première conclusion est qu'un accord de libre-échange global constituerait une régression par rapport à la voie bilatérale. Nous avons conclu des accords bilatéraux en complément de notre accord de libre-échange de 1972. L'harmonisation du droit, qui est prévue dans certains accords bilatéraux, permet une participation aux marchés intérieurs de l'Union européenne, ce qui ne serait pas possible avec un accord de libre-échange global. Qu'est-ce que cela signifie très concrètement? Pour reprendre très rapidement ce qui a déjà été dit, cela signifie, par exemple, que pour les obstacles techniques au commerce, l'accord de libre-échange rendrait caduques certaines des dispositions en vigueur dans le domaine de la circulation des marchandises. En gros, on se dirigerait vers un double examen de conformité, des fabrications de série différentes pour les deux marchés ou des coûts supplémentaires pour l'économie. Sans entrer dans les détails, c'est ce qu'un tel accord impliquerait.

Le deuxième exemple concerne les facilitations et la sécurité douanières. Il existe aujourd'hui une reconnaissance mutuelle des prescriptions en matière de sécurité douanière, ce qui permet la simplification et l'accélération des formalités dans les contrôles douaniers. Un accord de libre-échange mettrait fin à l'espace commun de sécurité douanière, et nous devrions introduire des déclarations préalables pour les exportations vers l'Union européenne et pour les importations depuis l'Union européenne. La Suisse ne serait plus traitée comme un Etat membre - elle n'est pas un Etat membre, mais avec les accords bilatéraux développés progressivement dans les domaines d'intérêt de la Suisse, elle est traitée en la matière comme un Etat membre. Les répercussions, si nous devions remplacer les accords bilatéraux par un accord de libre-échange, seraient, en termes de coûts, à nouveau négatives. [PAGE 228]

Le troisième exemple, ce sont les transports terrestres. Avec l'accord bilatéral, les entreprises suisses de transport routier et ferroviaire bénéficient de conditions d'accès au marché comparables à celles de l'UE. Avec un accord de libre-échange global, on réduirait l'efficacité pour le transport des marchandises, par exemple; ce serait la fin de la reconnaissance mutuelle de la politique de transport. Là aussi, cela aurait pour effet une augmentation des coûts. Le dernier exemple, c'est le transport aérien; là encore, il y a un accord bilatéral qui permet à des compagnies suisses de desservir n'importe quelle destination de l'Union européenne, avec des appareils de n'importe quelle capacité. Sans cet accord bilatéral, ce seraient les anciens accords avec les pays membres de l'Union européenne qui devraient s'appliquer, pour autant qu'ils existent. Les droits seraient plus restrictifs pour les compagnies suisses; il y aurait une hausse des coûts. Globalement, avec tous ces éléments, on voit qu'il y aurait une régression, un retour en arrière.

Concernant le deuxième résultat du rapport, relatif aux domaines pour lesquels l'accord de libre-échange global n'aurait que peu de conséquences: il y en a, mais il n'y en a pas beaucoup. Il y a deux domaines en particulier: la circulation des marchandises, qui est déjà réglée par l'accord de libre-échange de 1972, et les marchés publics, sous réserve de pouvoir avoir un résultat de négociation qui arriverait au même niveau que l'accord bilatéral existant en la matière - mais là encore, il faudrait renégocier sur ce point.

Le troisième résultat du rapport, c'est qu'une ouverture supplémentaire, donc une libéralisation supplémentaire serait possible, dans certains domaines. Est-ce qu'on la souhaite? Cette question reste ouverte. La voie bilatérale ne couvre pas certains domaines, par exemple des aspects de la politique agricole et des aspects liés aux services. Dans ces deux cas, il faudrait vraisemblablement négocier, parce que si on regarde les accords de libre-échange globaux de deuxième génération qui ont été conclus par l'Union européenne récemment, par exemple avec le Canada ou la Corée du Sud, il y a eu des renégociations et des concessions agricoles beaucoup plus étendues que celles que nous connaissons actuellement entre l'Union européenne et la Suisse. L'accord de libre-échange, sans harmonisation du droit, limiterait par ailleurs les améliorations dans le domaine non tarifaire. C'est le domaine, par exemple, de la sécurité alimentaire dans lequel nous avons un intérêt. Ce serait donc une situation plus difficile et moins avantageuse qu'actuellement. Il n'y a pas d'accord bilatéral sur la libéralisation des services. L'accord de libre-échange global pourrait prévoir une ouverture dans ce secteur avec une valeur ajoutée limitée, notamment parce que ce domaine est en grande partie géré dans le cadre de l'OMC. Ce serait surtout l'harmonisation du droit qui permettrait d'éliminer les entraves à l'accès au marché, les divergences, et la non-reconnaissance des législations nationales, notamment dans le domaine financier, qui est un domaine qui fait l'objet de discussions exploratoires. Donc l'approche bilatérale, avec la possibilité d'harmoniser le droit, est probablement plus intéressante pour la Suisse concernant les services financiers.

On a vu les désavantages d'un accord de libre-échange global. Y a-t-il des avantages? On pourrait imaginer qu'il y en a un, celui d'offrir une plus grande autonomie en matière législative, mais dans les faits, ce n'est pas vraiment le cas. Nous avons une économie très ouverte, très exportatrice, et même si on n'a pas d'accords bilatéraux, on doit s'adapter de manière autonome. C'est dans l'intérêt de nos activités économiques, de nos emplois, que de s'adapter. Cette autonomie formelle est donc relative, et elle doit être relativisée. Les inconvénients, avec le deuxième examen de conformité, seraient considérables pour les exportateurs suisses. On aurait donc en effet une autonomie de droit, mais de fait, elle serait réduite, et n'offrirait pas la même sécurité juridique.

Se pose encore la question de la faisabilité politique: au fond, est-ce que l'Union européenne serait prête à remplacer partiellement les accords bilatéraux par de nouveaux arrangements, qui seraient faits dans un accord de libre-échange global? Serait-elle prête à maintenir les positions que nous avons obtenues au cours de ces dernières années, de ces dernières décennies, dans le cadre des négociations sur les accords bilatéraux? Quelles exigences pourrait-elle avoir en contrepartie? Toutes ces questions restent ouvertes. On ne les a pas tranchées évidemment, parce qu'on ne les trancherait que dans le cas où l'on devrait décider de partir sur cette voie stratégique, ce qui n'est pas l'avis du Conseil fédéral, qui conclut sur deux points: premièrement, la compétitivité de la place économique suisse est plus grande avec la voie bilatérale, et ce rôle des accords bilatéraux est régulièrement discuté dans des études. Une nouvelle étude a été publiée cette semaine, qui montre l'importance économique et sociale du pilier que constitue la voie bilatérale pour notre pays. Deuxièmement, le rapport concernant le postulat Keller-Sutter 13.4022 confirme l'objectif principal de la stratégie du Conseil fédéral, qui consiste à mieux maîtriser la migration tout en maintenant et en développant la voie bilatérale.