Burkhalter Didier · Bundesrat · 2016-06-02

Wortprotokoll

Je commencerai par les différentes propositions qui touchent directement aux finances. Si j'ai bien écouté, il reste deux propositions de minorité qui demandent une augmentation par rapport à la proposition du Conseil fédéral et deux qui demandent une réduction. Au milieu, non seulement coule la rivière, mais en plus se trouve le Conseil fédéral. Je vous enjoins à vous retrouver à la fin à cet endroit, c'est-à-dire à la position du Conseil fédéral.

Je commencerai par les propositions qui demandent une augmentation des crédits-cadres. Il s'agit donc de la minorité IV (Arslan) de la Commission de politique extérieure, qui correspond à la minorité III (Carobbio Guscetti) de la Commission des finances, et à la minorité III (Chevalley) de la Commission de politique extérieure. Le Conseil fédéral part de l'analyse des tendances financières de la Confédération. Il y a eu bien sûr une bonne nouvelle lors du bouclement des comptes 2015, avec un excédent ordinaire, ordinaire dans tous les sens du terme, puisque cela fait une douzaine d'années que l'on a des excédents à la Confédération, mais ils n'étaient pas attendus à ce niveau. L'excédent ordinaire se montait à 2,3 milliards de francs.

Néanmoins, le plan financier est nettement moins réjouissant. On a dû prendre toute une série de mesures. Pour 2017, le budget est bon, pour 2018/19, c'est encore difficile. Nous avons déjà pris des mesures, sur le plan financier également, en termes de paquets d'économies. Et les travaux du Conseil fédéral ont consisté - il est important de le préciser - à considérer la vision d'ensemble. Cela signifie qu'on n'a pas considéré un seul crédit-cadre, mais tous les crédits-cadres, puisque les mesures d'économie touchent souvent ces crédits-cadres, étant donné que ce ne sont pas des dépenses liées. Nous avons décidé de prendre d'ores et déjà toute une série de mesures, qui concernent le plan financier et qui concernent les années à venir, dans le cadre des futurs budgets. Il s'agit donc des crédits de paiement.

Dans ce cadre, les décisions prises par le Conseil fédéral impliquent une réduction de l'ordre de 1 milliard de francs. Ces travaux au sujet des futurs crédits de paiement qui sont liés aux futurs budgets et au plan financier ont été faits. En revanche, cela ne sert à rien de revoir les engagements sur le long terme, donc la volonté de la Suisse d'être stable et présente sur le long terme par les crédits d'engagement. Dans mon canton d'origine, à Neuchâtel, on dirait que couper là, ce serait un peu comme "se couper le nez pour se faire beau"; cela ne servirait à rien et aboutirait à une situation assez désagréable en termes de crédibilité de la politique étrangère suisse. [PAGE 810]

Pour la coopération internationale, quels sont les principes, au niveau financier, que le Conseil fédéral a suivis? D'abord, il a tenu compte de la volonté exprimée par le Parlement que l'aide publique au développement atteigne, à partir de 2015, 0,5 pour cent du revenu national brut. Là, on peut dire: "Auftrag erfüllt!", parce qu'on a atteint cet objectif en 2015 et qu'on l'atteindra de nouveau en 2016. Le but serait de stabiliser les sommes allouées à l'aide publique au développement.

Vous avez vu que la Suisse n'y est pas tout à fait arrivée, puisque le pourcentage exact est de 0,48 pour cent. Pourquoi? Parce que le Conseil fédéral a calculé les montants alloués en respectant le frein à l'endettement. Sur la base des connaissances actuelles, il est arrivé à cette proposition qui est à notre sens raisonnable, responsable. Cela peut encore changer, parce que la nécessité de prévoir des interventions supplémentaires en débloquant des crédits supplémentaires dépend de l'évolution du monde. Cela peut aussi dépendre de l'évolution des coûts résultant de l'asile, qui sont imputables à l'aide publique au développement. Mais, en gros, il s'agit d'une stabilisation, après une période où le Parlement a demandé que la Confédération s'engage plus sur ce plan.

Pour conclure sur les propositions des minorité III et IV, qui prévoient d'augmenter le crédit-cadre, le Conseil fédéral est d'avis qu'il ne faut pas aller au-delà des montants inscrits dans les projets d'arrêtés fédéraux qui vous ont été soumis et il vous demande de rejeter ces deux propositions de minorité.

Deux propositions visent à réduire les montants. Il y a tout d'abord la proposition de la minorité I, défendue par Monsieur Maximilian Reimann. Celle-ci reprend la proposition de la Commission des finances, acceptée en commission par 13 voix contre 12, qui prévoit de réduire progressivement, d'ici à 2020, le montant alloué à la coopération au développement à 0,4 pour cent du revenu national brut. Il s'agit, au fond, de "détricoter" ce qui a été tricoté pendant quatre ans, donc de revenir en arrière.

Il y a en outre la proposition de la minorité II, défendue par Monsieur Walter Müller, qui vise, quant à elle, une réduction à 0,45 pour cent du revenu national brut, mais pas de manière linéaire. Cette proposition prévoit en effet de mettre des accents sur des tâches spéciales, sur lesquelles je reviendrai.

D'abord, en ce qui concerne la proposition de passer à 0,4 pour cent du revenu national brut, c'est un effort par rapport au projet du Conseil fédéral de 1,6 milliard de francs. De nouveau, le Conseil fédéral en revient à l'essentiel: il s'agit de suivre la ligne voulue par le Parlement jusqu'ici. Ou alors la ligne doit être changée, bien évidemment, mais jusqu'ici la ligne a été exprimée clairement et à plusieurs reprises. Nous en avons tenu compte. La ligne est de se rapprocher et, si possible, d'atteindre 0,5 pour cent du revenu national brut. Autre élément essentiel: il s'agit de tenir compte des exigences relatives au frein à l'endettement. Ces efforts ont été faits dans les montants qui vous ont été soumis.

Il faut vraiment faire la différence entre les crédits-cadres et le processus budgétaire. Les crédits-cadres faisant l'objet du projet du Conseil fédéral représentent au total 3 à 4 pour cent du budget de la Confédération, soit 92 centimes par jour et par habitant pour réduire la pauvreté et la détresse de millions de personnes et pour augmenter la sécurité et la prospérité de notre pays ouvert sur le monde.

Notre projet nous paraît être réaliste. Je le répète: s'il devait y avoir des dégradations financières fortes ces prochains temps, le projet devra, de toute manière, faire l'objet d'un nouvel examen dans le cadre de l'analyse budgétaire par le Conseil fédéral et par le Parlement, qui garde la souveraineté sur les crédits de paiement jusqu'au bout.

De ce côté-là, à notre sens, tout est assuré. A ce propos, je dirai, à l'attention de Monsieur Walter Müller, mais aussi à d'autres qui ont avancé que nous pourrions nous reposer sur les taux de change: ceci est faux et il faut tordre le cou, une fois pour toutes, à cette idée. Le fonctionnement financier de la Confédération est le suivant, pour tous les grands projets - et Dieu sait si c'en est un en l'occurrence: il y a une garantie, une "Absicherung" du taux de change. Cela signifie que les départements spécialisés, ici le Département fédéral des affaires étrangères, ne gagnent ni ne perdent rien en termes de taux de change. En l'occurrence, on aurait pu gagner quelque chose, mais on ne l'a pas fait, les gains sur les taux de change allant à la trésorerie fédérale. Nous avons en quelque sorte un taux fixe, et la réalité des marchés, si on gagne, mais aussi si on perd, est prise en charge par la trésorerie fédérale. Il n'y a donc pas cette espèce de coussin, en tout cas s'agissant des grands projets, qui pourrait être utilisé en matière de taux de change.

Une autre chose importante pour que vous puissiez prendre votre décision, consiste à savoir ce que cela représente en définitive. On est maintenant à près de 0,5 pour cent du revenu national brut et on descendrait à 0,4 pour cent prochainement, durant cette période. Cela représente globalement, je l'ai dit, 1,6 milliard de francs. Mais qu'est-ce que cela signifie concrètement? Cela dépend de ce qu'on veut faire ensuite, en termes de priorités politiques. On peut décider, par exemple, de toucher seulement à la coopération bilatérale avec les pays. Pour les pays prioritaires, il faut compter environ 100 millions de francs par période de quatre ans, ce qui reviendrait à en biffer seize de la liste des pays prioritaires en matière de coopération bilatérale.

Cela représente aussi largement plus que l'ensemble de l'engagement de la DDC dans les contextes fragiles. Ainsi, tout l'engagement pour la prévention serait remis en cause. Si on voulait le réduire, on pourrait le faire ici. C'est plus que tout l'engagement de la Suisse pendant les quatre ans sur la question climatique, largement plus. Et c'est à peu près la même chose que tout ce que nous devons faire, en termes d'actions directes et indirectes, pour prévenir la migration forcée. C'est à peu près le même montant, environ 1,6 milliard de francs sur les quatre ans.

Voilà pour les questions relatives aux propositions de réduction de ces montants.

Nous estimons sur ce point qu'il faut avoir une conception globale, non seulement strictement financière, mais également politique. De par le projet du Conseil fédéral et le processus financier incluant l'examen du budget et l'établissement du plan financier, nous avons une situation qui permet raisonnablement de soutenir le projet du Conseil fédéral.

Passons aux autres propositions. A l'article 1 alinéa 5, nous avons une proposition de la commission, qui prévoit que le compte rendu concernant la réalisation des objectifs ainsi que l'efficacité des mesures prises sera établi par le Conseil fédéral au milieu et à la fin de la période de validité du crédit-cadre. Cela se trouve à l'annexe A1.1 du message. Nous l'avons déjà dit à plusieurs reprises: c'est ce que nous faisons déjà. De toute manière, si cela doit être inscrit dans l'arrêté fédéral 1, nous ne nous y opposerons pas et nous ne demanderons pas de vote à ce sujet.

Concernant la proposition de la minorité Sommaruga Carlo, à l'article 1 alinéa 6, il s'agit d'une vision stratégique avec un calendrier relativement précis, qui viserait à porter la part de l'aide publique au développement à 0,7 pour cent du revenu national brut, donc à 0,5 pour cent en 2020, à 0,6 pour cent en 2024 et à 0,7 pour cent au plus tard en 2028. C'est une sorte d'agenda 2028-2030 de la Suisse.

La position du Conseil fédéral est la suivante: la part de 0,7 pour cent du revenu national brut allouée à l'aide publique au développement reste un objectif stratégique à long terme. Nous l'avons dit et répété et nous le maintenons, mais il est impossible pour le Conseil fédéral d'engager le pays en prévoyant de dépenser de telles sommes - nous parlons de milliards de francs - sans connaître davantage la réalité et les perspectives financières à court ou moyen terme. Ici, on est trop dans le long terme. A notre sens, le débat ne doit donc pas être tranché aujourd'hui dans ce cadre, mais il doit avoir lieu régulièrement et notamment dans le cadre de l'examen des arrêtés fédéraux relatifs à la coopération internationale et des prochains messages à ce sujet. A notre sens, on ne peut donc pas soutenir cette proposition, compte tenu de la situation, des perspectives financières et des incertitudes actuelles, même si, je le répète, [PAGE 811] d'un point de vue stratégique, elle n'est pas en contradiction avec les positions précédentes prises par le Conseil fédéral, à part sur les questions de date.

La minorité Tornare à l'article 1 alinéa 7 formule un objectif que nous visons aussi, soit une répartition de la coopération au développement à 60 pour cent pour la coopération bilatérale et à 40 pour cent pour la coopération multilatérale. Là, en effet, c'est une répartition acceptée par le Conseil fédéral et que nous visons à chaque fois. Nous avons apprécié le fait que la minorité ait accepté de modifier sa proposition en ajoutant la formule "en principe", parce que nous voulons avoir une certaine flexibilité; une année ou l'autre, il peut être parfois difficile d'atteindre ce pourcentage. Mais, globalement, c'est bien cela que nous voulons, donc nous ne nous opposons pas du tout à cette proposition, qui reste pour le moment minoritaire, mais qui sera de toute manière réalisée ainsi dans les faits. Qu'elle soit intégrée dans l'arrêté ou non, cela ne change pas grand-chose sur le fond.

Il y a ensuite, à l'article 1 alinéa 8, la proposition de la minorité Naef concernant l'information. J'aimerais dire à ce sujet que nous nous efforçons de tenir compte des règles de base de l'information de l'Etat, donc de ne jamais tomber dans la propagande, et de ne pas non plus multiplier les communicateurs. Nous avons centralisé l'information, nous estimons que cette structure est bonne. Nous donnons en revanche raison à Monsieur Naef sur un point, celui de la nécessité de bien faire attention à mettre en valeur les projets et les personnes qui les connaissent le mieux, mais cela est possible avec une centralisation de l'information qui travaille avec les personnes directement concernées et qui traite des expériences vraiment humaines qui sont faites dans ce cadre. Je constate aussi que, s'agissant de l'impact de la communication de l'Etat, cela ne va pas si mal, puisque si on regarde l'enquête qui est faite chaque année par l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich sur le pourcentage de personnes qui souhaitent que la Suisse contribue d'avantage encore à l'aide au développement, dans la période de 2007 à 2011, ce pourcentage était de 58 pour cent en moyenne, alors que dans la période de 2012 à aujourd'hui, il est de plus de 63 pour cent, donc plus fort encore. Je vous recommande donc de ne pas accepter cette proposition, même si nous tiendrons compte de certains de ses aspects.

Concernant la proposition de la commission à l'article 1a, qui demande d'intégrer autant que possible les éléments de la politique migratoire, nous pouvons dire que nous le faisons; nous sommes donc d'accord sur le fond. Que cela figure ou non dans l'arrêté fédéral, cela correspond à la volonté du Conseil fédéral. Nous ne nous opposons pas à cette proposition; il n'y a donc pas besoin de voter.

La dernière proposition de minorité est celle de l'article 1b, défendue par la minorité Reimann Maximilian, qui ouvre le débat sur la conditionnalité - il est d'ailleurs toujours ouvert. Le problème de ce débat, c'est qu'il ne peut pas être mené sans nuance. Nous ne sommes pas pour ou contre la conditionnalité; le Conseil fédéral est favorable à la conditionnalité, mais il y a la manière de le faire. C'est la fameuse parabole du sel: si on en met trop, c'est immangeable. C'est la même chose avec la conditionnalité. Selon nous, cette proposition n'est pas adéquate, parce qu'elle demande une conditionnalité expresse même dans le crédit qui touche à l'aide humanitaire; c'est une conditionnalité rigide, stricte de la coopération internationale, de l'aide humanitaire, de la politique d'asile, de la migration. La question qui se pose est celle de savoir si c'est dans l'intérêt de la Suisse. Je ne vais pas vous redire tout ce qu'on fait dans le domaine de la migration; mais, partout où c'est possible et judicieux, nous cherchons à relier les intérêts de la migration à ceux d'autres domaines bilatéraux. Une plate-forme interdépartementale est chargée de le faire. Le Conseil fédéral vise à conclure des accords et des partenariats migratoires, si c'est souhaité et si c'est souhaitable. Il y a de nombreux accords. Il y a quelques partenariats migratoires, qui sont en fait la forme la plus haute de l'accord de migration. Il faudrait en conclure plus, notamment avec le Sri Lanka, pays pour lequel il y a une entrée en matière sur le sujet - j'y reviendrai. Les développements possibles dans ce domaine doivent être utilisés au maximum. Nous voulons donc une conditionnalité stratégique, positive, mais pas une conditionnalité aveugle, stricte, en tant que principe un peu "stur", si vous me permettez l'expression.

Pourquoi ne voulons-nous pas de cela? D'abord, cela mettrait en cause la base même de la Constitution et de la législation suisses, parce que cela créerait un lien qui n'existe pas dans la législation. Dans celle-ci, il est clairement dit qu'il faut faire d'abord attention à la situation des populations les plus défavorisées et entrer en matière pour les aider. Comment voulez-vous faire des liens? Dans bien des cas, il est impossible d'intervenir dans des situations de crise par le biais, notamment, de l'aide humanitaire ou de la coopération au développement avec des liens de ce type.

Surtout, c'est un autogoal: la proposition a des effets secondaires et inverses, qui ne sont pas du tout souhaitables. En effet, il y a des pays avec lesquels la collaboration en termes de migration n'est pas formalisée dans le cadre d'un accord, mais elle fonctionne plutôt bien. Si on les obligeait à avoir un accord, on se retrouverait dans une situation dans laquelle tout se fermerait. C'est le cas, par exemple, avec des pays comme la Géorgie ou l'Albanie, où il y a beaucoup plus de personnes qui partent que de demandes d'asile, sans pour autant avoir des accords absolument liés de manière stricte.

Il y a aussi l'exemple du Sri Lanka: on n'a pas beaucoup de moyens de levier de nature financière, parce que l'on fait beaucoup d'aide liée à la promotion de la paix et de l'inclusion. En revanche, progressivement, en particulier depuis qu'il y a un nouveau gouvernement, il y a une entrée en matière pour discuter des accords migratoires. Si on disait: "C'est l'accord ou rien", tout s'arrêterait vraisemblablement. Ce n'est donc pas dans l'intérêt de la Suisse.

C'est pourquoi, surtout en ce qui concerne le domaine de l'aide humanitaire, nous vous invitons à ne pas suivre la proposition de la minorité Reimann Maximilian.