preparatory:AB 204328

Wortprotokoll

Le 9 février 2014, la majorité du peuple et des cantons ont adopté l'initiative populaire "contre l'immigration de masse". Le texte a été accepté par 50,3 pour cent des votants, consacrant ainsi dans la Constitution l'article 121a et l'article 197 chiffre 11.

Depuis lors, l'avant-projet du Conseil fédéral a fait l'objet d'une lente gestation, en particulier en raison de la complexité des dispositions à mettre en oeuvre. Trois départements ont travaillé en étroite coordination. Le plan de mise en oeuvre de l'article 121a du Conseil fédéral date du 20 juin 2014 et s'articule en trois missions: adapter la loi fédérale sur les étrangers, renégocier les accords internationaux non conformes à la nouvelle disposition avec l'adoption d'un éventuel mandat de négociation sur la libre circulation des personnes et promouvoir le potentiel de main-d'oeuvre.

A la suite de son avant-projet, le Conseil fédéral a présenté son message le 4 mars 2016, soit plus de deux ans après la votation. Le Conseil fédéral y a en outre associé une autre adaptation de la loi sur les étrangers, à savoir le projet relatif à l'intégration des étrangers, que notre conseil vient d'adopter en date du 14 septembre 2016.

Saisie du projet il y a six mois à peine, la Commission des institutions politiques a procédé à des auditions ciblées et demandé des rapports complémentaires au Conseil fédéral, en particulier en lien avec la question de l'eurocompatibilité de la notion de préférence nationale. N'étant pas convaincue par le projet du Conseil fédéral basé sur une clause de sauvegarde, la commission a élaboré son propre concept sur une base d'eurocompatibilité.

Sans entrer dans le détail - nous y reviendrons dans le bloc 1 - il importe de souligner d'emblée que, pour mettre en oeuvre l'article 121a de la Constitution, le Conseil fédéral a prévu un concept fondé sur une interprétation dite loyale de la Constitution, assortie de nombres maximaux, de contingents et de clauses de sauvegarde consensuelle puis unilatérale. La commission a, quant à elle, opté pour un autre concept basé sur plusieurs niveaux: deux niveaux de nature eurocompatible basés sur l'assèchement du potentiel de main-d'oeuvre, des valeurs seuils, un devoir d'annonce des postes de travail vacants, des mesures correctrices et une coordination avec le comité mixte.

L'entrée en matière n'étant pas contestée, vous avez surtout à vous prononcer sur une proposition de renvoi Amstutz. Elle affirme que le projet proposé par la commission n'est [PAGE 1497] pas conforme à la Constitution, parce que les plafonds et les contingents ne sont pas mis en place pour les ressortissants européens. Selon la commission, cette proposition doit être rejetée essentiellement pour des raisons politiques, mais aussi pour des raisons juridiques.

Pour des raisons politiques, car je vous rappelle que la commission était face à un choix absolument cornélien: soit elle mettait l'accent sur la gestion autonome de l'immigration par le biais des plafonds et des contingents en faisant prévaloir l'article 121a de la Constitution, soit elle misait sur une solution eurocompatible qui placerait les intérêts économiques globaux au centre du projet et qui, dès lors, serait compatible avec l'accord sur la libre circulation des personnes.

La Commission des institutions politiques avait la responsabilité de trancher ce dilemme. Il était inévitable d'entrer en contradiction soit avec un article de la Constitution, soit avec un accord international capital pour notre pays. Si la commission a opté pour l'accord international, c'est d'abord parce que les Bilatérales ont été confirmées à plusieurs reprises par le peuple - en 2000, 2005 et 2009 - et qu'elles font également pleinement partie de l'ordre juridique suisse. Ensuite, parce que le principe "pacta sunt servanda" est un principe capital pour un pays souverain. Enfin, parce qu'une violation d'accords internationaux en vigueur sans dénonciation n'est pas compatible avec notre Constitution. Le choix de la commission a donc clairement penché en faveur de la deuxième option, c'est-à-dire le maintien des Bilatérales et le respect du principe "pacta sunt servanda".

A ce stade, j'aimerais souligner que la commission n'a pas eu le temps, compte tenu des délais, de traiter en profondeur de la question de la constitutionnalité. Elle n'en a pas eu le temps car, si le Conseil fédéral a mis deux ans et demi à traiter le dossier, la commission, quant à elle, n'a pu disposer que de six mois pour élaborer son concept et sa proposition. En ce sens et compte tenu de ce calendrier serré, l'élaboration d'un contre-projet à l'initiative RASA n'a pas trouvé de majorité - une proposition en ce sens a été déposée dans notre commission en juin 2016, sans succès. Quant au groupe UDC, il n'a jamais été capable de faire une proposition de concept général. Même le projet de concept C de Monsieur Addor concernant les articles 17a et 17b de la loi sur les étrangers, soutenu uniquement par trois conseillers nationaux, a été retiré.

Le compromis trouvé par la commission comporte plusieurs avantages politiques.

Premièrement, il permet de débloquer la situation politique avec l'Union européenne. Ainsi, on règle la question croate, puisque le Parlement a d'ores et déjà adopté le protocole relatif à l'extension de l'accord sur la libre circulation des personnes à la Croatie sous conditions. Avec la loi d'application, le Conseil fédéral peut aller de l'avant. Il est en effet prévu que si la solution est agréée tacitement par l'Union européenne, le Conseil fédéral peut ratifier le protocole. En outre, la loi d'application permet de sauver la participation de la Suisse à Horizon 2020. Une loi d'application eurocompatible permet notre réintégration complète aux programmes européens de recherche. A défaut d'une loi d'application eurocompatible, la solution transitoire trouvée jusqu'à maintenant devrait tomber, sans solution alternative, le 31 décembre 2016.

Deuxièmement, la proposition de la commission permet de désamorcer les tensions sur un éventuel futur accord-cadre institutionnel.

Troisièmement, parce qu'il préserve les Bilatérales, le projet préserve les mesures d'accompagnement qui sont par là même conditionnées par le maintien des accords.

Quatrièmement, dans un contexte économique morose péjoré par le vote sur le Brexit le 23 juin dernier, la proposition de la commission met fin à l'insécurité juridique si nuisible à l'économie.

Enfin, du point de vue juridique, je me permets de rappeler que le Conseil des Etats peut encore réexaminer la question de la constitutionnalité. A ce propos, permettez-moi de développer une brève observation juridique.

L'interprétation de l'article 121a de la Constitution doit suivre les règles usuelles de l'interprétation en droit. Il faut l'analyser en fonction du texte, par le biais des méthodes d'interprétation reconnues, qu'on appelle le pluralisme des méthodes. La loi dans ce cas s'interprète en premier lieu selon sa lettre si le texte est clair et sans ambiguïté. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher la véritable portée de la norme en en dégageant tous les éléments à considérer, soit notamment sa relation avec les autres dispositions. La Constitution est plus ouverte, moins déterminée que la loi. En dehors des dispositions institutionnelles qui doivent être précises, la Constitution contient des règles fixant les objectifs des politiques publiques, qui doivent être concrétisées bien plus qu'interprétées.

Le Tribunal fédéral a en ce sens déjà eu l'occasion de rappeler, dans le cadre de l'article 121 alinéa 3 de la Constitution, que "la Constitution résulte de l'ensemble de dispositions adoptées de manière éparse au cours de révisions successives. Tant que le constituant n'a pas fixé lui-même d'ordre hiérarchique, ces dispositions doivent s'interpréter sur la base d'une approche globale leur conférant une portée équivalente, dans la perspective d'une concordance pratique."

Par conséquent, la volonté subjective des initiants doit être prise en considération sans pour autant être déterminante. Le Tribunal fédéral l'a rappelé, les initiants n'ont pas le monopole de l'interprétation. A ce propos, il convient de rappeler que le Comité contre l'immigration de masse écrivait en décembre 2013: "L'initiative contre l'immigration de masse n'exige ni le gel de l'immigration, ni la résiliation des accords bilatéraux avec l'Union européenne. En revanche, elle charge le Conseil fédéral de rouvrir des négociations avec l'UE sur la libre circulation des personnes, donc sur la possibilité donnée à la Suisse de contrôler et gérer indépendamment l'immigration." Bon nombre des membres de ce comité se sont par la suite contredits après l'issue du vote.

En conclusion, la modification de loi proposée par la commission est élaborée de la manière aussi concrète et rigoureuse que possible sans mettre en danger la libre circulation des personnes confirmée par le peuple à plus de trois reprises. Le Parlement a déjà utilisé sa marge de manoeuvre fondée sur une pratique d'interprétation souple lors de la mise en oeuvre de deux précédentes initiatives populaires récentes. Je vous rappelle que les mises en oeuvre des initiatives populaires "pour le renvoi des étrangers criminels" et "pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires" s'écartent sur certains points des dispositions constitutionnelles respectives qu'elles doivent concrétiser. En ce qui concerne la première, malgré l'automatisme du renvoi prévu à l'article 121 alinéa 3 et 5 de la Constitution, la réforme du Code pénal et du Code pénal militaire maintient une certaine marge de manoeuvre à disposition des autorités chargées de se prononcer sur le renvoi.

Par ailleurs, certaines divergences existent entre l'article 75b de la Constitution et la loi fédérale sur les résidences secondaires qui concrétise cette disposition constitutionnelle. A titre d'exemple, alors que la disposition constitutionnelle limite le nombre de résidences secondaires à "20 pour cent du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune", le législateur a renoncé à introduire cette seconde exigence au sein de la loi.

Il est important que nous votions en vote final le 16 décembre 2016 sur cette loi d'application et que nous puissions débloquer les dossiers de la Croatie et d'Horizon 2020. Si le Conseil des Etats devait décider d'une modification constitutionnelle, celle-ci pourrait avoir lieu de manière parallèle au projet. En effet, le Conseil des Etats pourrait élaborer un deuxième étage au compromis trouvé par la Commission des institutions politiques. Il lui serait notamment possible d'élaborer un article constitutionnel soit de correction, soit de réserve, soit encore de clarification.

Pour toutes ces raisons, la commission vous recommande d'entrer en matière sans opposition sur le projet. La commission ne s'est pas prononcée sur la proposition de renvoi Amstutz, ce qui est logique. Mais compte tenu du vote [PAGE 1498] d'ensemble de la commission - qui a soutenu par 16 voix contre 9 le concept qui vous est présenté -, elle vous recommande de rejeter la proposition de renvoi Amstutz.