Baumann Isidor · Ständerat · 2016-11-29

Wortprotokoll

Die Volksinitiative "für Ernährungssicherheit" wurde am 8. Juli 2014 mit 147 812 gültigen Unterschriften eingereicht. Ziel der Initiative ist es, die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln aus vielfältiger und nachhaltiger einheimischer Produktion zu stärken. Zur Erreichung dieses Ziels wird vorgesehen, die Bundesverfassung um einen Artikel 104a, "Ernährungssicherheit", zu ergänzen. In diesem Artikel werden Massnahmen zur Reduktion des Kulturlandverlustes und zur Umsetzung einer Qualitätsstrategie gefordert. Weiter soll der Bund dafür sorgen, dass der administrative Aufwand in der Landwirtschaft gering ist sowie dass die Rechts- und die Investitionssicherheit gewährleistet sind.

Mit seiner Botschaft vom 24. Juni 2015 beantragt der Bundesrat, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Der Bundesrat teilt zwar die Ansicht der Initiantinnen und Initianten, dass die Ernährungssicherheit ein wichtiges Thema ist, dies aber nicht nur national, sondern auf der ganzen Welt. Trotzdem lehnt der Bundesrat die Initiative ab. Die vier Hauptbegründungen des Bundesrates sind:

1. Der bestehende Artikel 104 der Bundesverfassung genüge den Anliegen der Initiative. Artikel 104 sei eine gute Grundlage, damit die Landwirtschaft durch die Produktion einen wesentlichen Beitrag zur Versorgung und zugleich weitere Leistungen zugunsten der Gesellschaft erbringen könne.

2. Der Bundesrat vertritt die Meinung, dass die Ernährungssicherheit in der Schweiz hoch sei. Daher brauche es die Initiative nicht. Den Konsumentinnen und Konsumenten stünden ausreichend Lebensmittel zur Verfügung, und das auch zu zahlbaren Preisen.

3. Der Bundesrat empfindet die Initiative als Angriff auf die heutige Agrarpolitik. Der Bundesrat widerspricht der Annahme, dass die Agrarpolitik die Inlandproduktion schwäche, und weist darauf hin, dass die Schweizer Landwirtschaft im Mittel der drei vergangenen Jahre auf Rekordniveau produziert hat.

4. Der Bundesrat anerkennt zwar die Bedenken der Initiative, dass in der Schweiz kontinuierlich Kulturland verlorengeht und dass dies langfristig zu Einbussen bei der Lebensmittelproduktion führen wird. Trotzdem vertritt er die Meinung, dass dem Anliegen des Kulturlandschutzes in der Bundesverfassung mit Artikel 75, "Raumplanung", ernsthaft und damit auch genügend Rechnung getragen werde.

Zusammenfassend beurteilt der Bundesrat die Initiative als sehr einseitig und unausgewogen, da sie nur auf die Inlandproduktion fokussiere und dabei vor- und nachgelagerte Betriebe, internationale Agrarmärkte sowie Konsumentinnen und Konsumenten zu wenig einbeziehe.

Als Reaktion auf die Initiative hat der Bundesrat einen direkten Gegenentwurf mit einem neuen Artikel 102a in der Bundesverfassung ausgearbeitet. Zugunsten der Ernährungssicherheit wollte der Bundesrat auf Verfassungsstufe ein umfassendes und ausgewogenes Gesamtkonzept verankern. In der Vernehmlassung hielt sich aber die Begeisterung für den Gegenentwurf des Bundesrates in Grenzen. Breite Kreise erachteten einen neuen Verfassungsartikel als nicht notwendig. Als Folge der Vernehmlassungsantworten verzichtete der Bundesrat auf einen direkten Gegenentwurf.

Der Nationalrat war bei dieser Vorlage Erstrat. So befasste sich die WAK-NR bereits im November 2015 zum ersten Mal mit der Initiative. Dabei führte sie verschiedene Anhörungen durch. Ein Gegenentwurf zur Initiative war in der WAK-NR kein Thema. An ihrer zweiten Sitzung am 18. Januar 2016 beschloss die WAK-NR mit 12 zu 10 Stimmen bei 2 Enthaltungen, ihrem Rat die Ablehnung der Initiative zu empfehlen. Sie folgte damit auch dem Entscheid des Bundesrates. Eine starke Kommissionsminderheit beantragte die Annahme der Initiative. Am 9. März 2016 ist der Nationalrat nach langer und ausführlicher Debatte der Kommissionsminderheit gefolgt und hat die Initiative mit 91 zu 83 Stimmen bei 13 Enthaltungen zur Annahme empfohlen. Mit der Annahme der Initiative stellte sich der Nationalrat gegen den Antrag der Mehrheit seiner Kommission und somit auch gegen den Antrag des Bundesrates.

Ihre Kommission, die WAK-SR, hat sich an vier Sitzungen intensiv mit der Initiative "für Ernährungssicherheit" befasst, zum ersten Mal am 28. Juni dieses Jahres. An dieser Sitzung begründete Herr Bundespräsident Schneider-Ammann den Ablehnungsantrag des Bundesrates, dies auch im Lichte der Annahme durch den Nationalrat am 9. März 2016. In unserer Kommission gab es Voten von Kommissionsmitgliedern, die dem Antrag des Bundesrates folgen und die Initiative ohne weitere Abklärung ablehnen wollten. Die Mehrheit der Kommission vertrat jedoch die Meinung, dass für einen abschliessenden Entscheid zu viele Fragen zum Initiativtext nicht beantwortet sind und dass im Wissen um die anderen noch anstehenden Initiativen, die Fair-Food-Initiative, die Initiative "für Ernährungssouveränität. Die Landwirtschaft betrifft uns alle" sowie die Hornkuh-Initiative, weiterer Abklärungsbedarf besteht.

Die Kommission verlangt eine Gesamtschau zu allen im Bereich der Land- und Ernährungswirtschaft hängigen Volksinitiativen. Dabei sollen auch die Auswirkungen auf die Raumplanung und die Mittelverteilung in der Landwirtschaft aufgezeigt werden. Daraus konnte auch die Überlegung abgeleitet werden, trotz des Entscheids des Nationalrates einen Gegenentwurf auszuarbeiten. Bundespräsident [PAGE 901] Schneider-Ammann nahm dieses Anliegen im Interesse einer fundierten Entscheidungsgrundlage wohlwollend entgegen und stellte bis im August eine Auslegeordnung über alle anstehenden Initiativen und deren Auswirkungen in Aussicht. Einem Ordnungsantrag in der Kommission, dem WBF, also der Verwaltung, diesen Auftrag zu erteilen, stimmte die Kommission einstimmig zu. Die Kommission hatte auch entschieden, auf die nächste Sitzung eine Delegation der Kantone und des Schweizerischen Bauernverbandes einzuladen.

An der zweiten Sitzung fand dann diese Anhörung statt. Der Präsident des Schweizerischen Bauernverbandes begründete die Anliegen und die Notwendigkeit der Initiative. Obwohl alle anstehenden Initiativen die inländische Produktion stärken wollten, habe die Initiative des Schweizerischen Bauernverbandes nun Priorität. Der Bauernverband stehe aber auch den übrigen Initiativen offen gegenüber. Er betonte, dass der Bundesrat in der Botschaft signalisiert habe, dass ein gewisser Handlungsbedarf bestehe, um die längerfristigen Herausforderungen der Ernährungssicherheit zu bewältigen. Der Präsident des Schweizerischen Bauernverbandes erklärte auch, dass der Initiativtext dem Parlament den notwendigen Handlungsspielraum für deren Konkretisierung offenlasse.

Der Vertreter der Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz vertrat die Ansicht, dass es diese Initiative nicht brauche. Er begründete dies damit, dass der Kulturlandschutz und insbesondere der Schutz von Fruchtfolgeflächen in der Verfassung und in der Raumplanungsgesetzgebung geregelt seien. Die Agrarpolitik 2014-2017 sei auf dem richtigen Kurs. Weiter gehende Regelungen zugunsten der Ernährungssicherheit müssten nicht auf Verfassungsstufe, sondern wenn notwendig auf Gesetzesstufe erlassen werden. In der anschliessenden Diskussion wurde den Anhörungsteilnehmern auch die Frage nach einem Gegenentwurf gestellt. Sowohl die Kantons- wie auch die Bauernverbandsvertreter verwiesen auf ihre Stellungnahmen in der Vernehmlassung, in denen sie den Gegenentwurf des Bundesrates abgelehnt hatten. Sie gaben sich aber offen, einen allfälligen neuen Gegenentwurf unvoreingenommen zu prüfen und sich allenfalls neu zu positionieren.

Für einzelne Kommissionsmitglieder gab es weder an der Anhörung noch im Zusatzbericht der Verwaltung wesentliche neue Erkenntnisse. Sie sahen darin den Nachweis, dass die Initiative ohne Gegenentwurf abzulehnen ist.

Eine Mehrheit der Kommissionsmitglieder erkannte aber aufgrund des Zusatzberichtes der Verwaltung sowie aufgrund der Reaktionen der Anhörungsteilnehmer Handlungsbedarf für einen Gegenentwurf. Grund dafür ist, dass in der Bevölkerung die Sensibilität für Ernährungssicherheit und einen schonenden Umgang mit allen Ressourcen gewachsen ist. Die hängigen Initiativen überlappen sich inhaltlich und widersprechen sich zum Teil; mit einem Gegenentwurf könnte auch Klarheit geschaffen werden.

In der Folge diskutierte die Kommission über die schlanke Variante eines Gegenentwurfes, die sich im Wesentlichen auf den Kulturlandverlust beschränken soll, und über eine ausführlichere Variante, die die wesentlichen Anliegen der Initiativen gebührend prüfen soll, was auch eher der Richtung des zurückgezogenen Gegenentwurfes des Bundesrates entspricht. So hat die Kommission mit 11 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen den Auftrag erteilt, einen Gegenentwurf auszuarbeiten, der die Kernpunkte der Kommissionsberatung und Teile des zurückgezogenen Gegenentwurfes des Bundesrates aufnehmen soll.

Basierend darauf wurden der Kommission an der dritten Sitzung vom 13. Oktober 2016 sechs Gegenentwurfsvarianten mit Begründungen vorgelegt. Zu diesen Varianten gab es verschiedene Präferenzen bezüglich dessen, was beziehungsweise was nicht in die Verfassung geschrieben werden sollte. Einig waren sich die Kommissionsmitglieder, dass die Kernsätze für die Umsetzung verständlich sein müssen, der Gegenentwurf dem von der Agrarpolitik 2014-2017 eingeschlagenen Weg nicht zuwiderlaufen darf, kein Protektionismus festgeschrieben werden soll, die ganze Kette der Ernährungswirtschaft abgebildet sein muss und erwirkt werden soll, dass Produktions- und Konsumverhalten zu Nachhaltigkeit führt, ohne die Konsumentinnen und Konsumenten zu bevormunden. Damit kann auch den Anliegen der drei respektive vier hängigen Initiativen genügend nachgelebt werden.

Mit diesen Grundsätzen entschied sich die Kommission mit 8 zu 4 Stimmen bei 0 Enthaltungen für die definitive Ausarbeitung eines Gegenentwurfes. An der letzten Sitzung vom 3. November 2016 lag der Kommission die überarbeitete Fassung des Gegenentwurfes vor. Mit zwei kleinen Anpassungen durch Ihre Kommission liegt nun unserem Rat der Text des direkten Gegenentwurfes zur Volksinitiative "für Ernährungssicherheit" auf den Seiten 4 und 5 der Fahne vor. Es ist ein neuer Artikel 104a zur Ernährungssicherheit.

Ich gehe kurz auf diesen neuen Artikel 104a ein. Mit diesem vorgeschlagenen Verfassungsartikel wird die Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln zum Ziel gesetzt. Systematisch ordnet sich dieser Artikel nach dem geltenden Landwirtschaftsartikel 104 der Bundesverfassung ein. Der neue Artikel 104a steht auch in einem Verhältnis zu den Bundesverfassungsartikeln 75, "Raumplanung", und 102, "Landesversorgung". Somit ergänzt der Gegenentwurf die bestehenden Verfassungsgrundlagen und bestärkt die aktuelle Agrar-, Umwelt- und Raumplanungspolitik des Bundes. Er schliesst auch die ganze Kette von Produktion, Verarbeitung und Konsum mit ein.

Artikel 104a ist als Gesamtkonzept zu betrachten. So steht er für die Sicherung der unersetzbaren Produktionsgrundlage Kulturland sowie für eine nachhaltige und vorrangige Inlandproduktion. Er ist ausgerichtet auf die gesamte Wertschöpfungskette und auf den Markt, also auf den ganzen Bereich vom Boden bis zum Teller. Er ist offen für grenzüberschreitende Handelsbeziehungen, im Nutzen und Interesse der Landwirtschaft, der vor- und nachgelagerten Betriebe und der Konsumentinnen und Konsumenten. Er setzt zugleich einen ressourcenschonenden Umgang mit Lebensmitteln zum Ziel. Wichtig ist für Sie auch zu wissen: Artikel 104a schafft keine neuen Subventionstatbestände. Ich verzichte jetzt darauf, auf die einzelnen Buchstaben des Artikels detailliert einzugehen, bin aber gerne bereit, diese bei der Beratung des Artikels näher zu erläutern und Fragen zu beantworten.

Ihre Kommission beantragt Ihnen mit 8 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung, dem Gegenentwurf zuzustimmen. Eine Minderheit beantragt, auf den Gegenentwurf nicht einzutreten. Aus ihrer Sicht ist die Notwendigkeit dafür nicht gegeben. Niemand beantragte in der Kommission die Annahme der Initiative und des Gegenentwurfes. Für den Fall, dass der Rat dem Gegenentwurf nicht zustimmt, beantragt die Kommission mit 9 zu 2 Stimmen, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Eine Minderheit beantragt, sie zur Annahme zu empfehlen.

Wichtig ist in diesem Zusammenhang auch: Ihre Kommission beantragt Ihnen für die Behandlung der Volksinitiative eine Fristverlängerung gemäss Artikel 105 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes, das heisst eine Verlängerung der Frist um ein Jahr bis zum 8. Januar 2018. Hier darf ich anfügen, dass die WAK-NR unter dem Vorbehalt, dass der Ständerat dem Gegenentwurf zustimmt, ohne Gegenstimme ihrem Rat ebenfalls beantragt, die Behandlungsfrist bis zum 8. Januar 2018 zu verlängern.

Die Beschlüsse der Kommission sind vielseitig und tönen verwirrend, decken aber alle Eventualitäten ab. Denen kann man im Rat aber ausweichen, wenn man der Mehrheit folgt. Ich empfehle Ihnen namens der Kommission: Folgen Sie immer der Mehrheit, und stimmen Sie dem Gegenentwurf zu.