Rieder Beat · Ständerat · 2016-12-01

Wortprotokoll

Wie löst man das Dilemma von Werner Luginbühl? Nicht mit Molière und auch nicht mit Shakespeare; man befolgt den Rat des Ratspräsidenten und schaut in der Geschichte zurück, wer denn einmal ein Dilemma gelöst hat. Es war Odysseus, der zwischen Skylla und Charybdis den Weg zur idealen Lösung fand. Skylla und Charybdis waren zwei Monster, die ihn bedrohten. Dieselbe Situation haben wir heute bei der Debatte um diese drei Schemata.

Wir haben das Monster von Kollege Philipp Müller - ein Bürokratiemonster, das er auf die Unternehmen der Schweiz loslassen will. Er glaubt, dass damit die Zuwanderung definitiv gesteuert werden kann. Er verzichtet eigentlich auf den Kerngehalt von Artikel 121a der Bundesverfassung, die Zuwanderung eigenständig durch die Schweiz steuern zu lassen. Das zweite Monster, Charybdis, ist dasjenige von Kollege Föhn. Er möchte uns mit Kontingenten und Höchstzahlen dazu zwingen, direkt das Freizügigkeitsabkommen zu gefährden, ohne dass uns die Initianten damals diesen Weg in der Bundesverfassung vorgeschrieben hätten. Ich betrachte die Bundesverfassung, nicht nur Artikel 121a, sondern - worauf Kollege Caroni gestern hingewiesen hat - auch die Übergangsbestimmungen, als zentral für die Beurteilung. Was schlägt Ihnen nun die Minderheit I vor? Jenen berühmten Mittelweg! Nämlich einerseits als Ultima Ratio Abhilfemassnahmen, falls die Zuwanderung durch Arbeitsmarktmassnahmen nicht gesteuert werden kann; andererseits wollen wir schlanke Arbeitsmarktmassnahmen und nicht ein Bürokratiemonster auf unsere Unternehmen loslassen.

Ich möchte zwei Gedanken ein wenig erläutern. Erlauben Sie mir dies, weil ich auch in der Kommission an mehreren Sitzungen teilnehmen konnte. Die eigenständige Steuerung der Zuwanderung durch unser Land muss sich letztlich in diesem Gesetz wiederfinden. Es ist der zentrale Gedanke von Artikel 121a der Bundesverfassung. Und seien wir ehrlich: Es ist eigentlich die zentrale Aufgabe eines jeden souveränen Staatswesens. Ein Land, das nicht autonom und selbstständig die Zuwanderung steuert und nötigenfalls begrenzt, kann nicht souverän sein. Jede der vorgeschlagenen Lösungen muss meines Erachtens vor diesem Hintergrund diesem Grundsatz standhalten; dies gälte selbst dann, wenn Artikel 121a der Bundesverfassung gar nicht existieren würde. Jede andere Lösung bedeutet einen Verlust an Autonomie und Glaubwürdigkeit unseres Parlamentes und der Regierung.

Ein Konzept, das für den schlimmsten Fall keine Begrenzung der Zuwanderung, keine Abhilfemassnahmen vorsieht, wie sie die Minderheit I (Bischof) verlangt, und das bei zu grosser Zuwanderung keine wie auch immer geartete Begrenzung der Zuwanderung als Ultima Ratio vorsieht, ist ein Schönwetterkonzept. Es geht davon aus, die Zuwanderung mit blossen Arbeitsmarktmassnahmen kontrollieren zu können. Das wäre ein verheerender Fehler, da wir hier in diesem Saal für die Problematik der Zuwanderung die Zukunft nicht voraussagen können und uns ein falscher Entscheid dann zum falschen Zeitpunkt wieder einholt. Unser Gesetz muss den Worst Case erfassen und bewältigen können.

Dies trifft leider auf das Konzept der Mehrheit nicht zu. Aber es trifft auf das Konzept der Minderheit I zu; mit diesem könnten wir als Parlament als letzte Instanz schlussendlich über Abhilfemassnahmen entscheiden, die auch Kontingente und Höchstzahlen beinhalten könnten.

Das Freizügigkeitsabkommen ist aber nicht ohne Not und durch eine sklavische Umsetzung von Artikel 121a der Bundesverfassung aufs Spiel zu setzen. Es weist zu viele Vorteile auf, und ein wirtschaftliches Desaster kann ja nicht im Sinne der Initianten sein. Mit anderen Worten: Auch die Lösung der Minderheit II (Föhn) ist falsch.

Die neue Verfassungsbestimmung enthält Regelungen wie jährliche Höchstzahlen und Kontingente für Ausländer; das ist nicht wegzudiskutieren, Herr Kollege Föhn. Sie enthält auch eine Übergangsbestimmung, die vorsieht, dass wir innert drei Jahren alle widersprechenden Staatsverträge entsprechend verhandeln und abändern müssen. Was aber die neue Verfassungsbestimmung nicht enthält, ist die Lösung für den Fall, dass ein Abkommen wie das Freizügigkeitsabkommen den Bestimmungen der Bundesverfassung in Artikel 121a widerspricht. Die Übergangsbestimmung, Artikel 197 Ziffer 11 der Bundesverfassung, sieht einzig vor, dass solche Verträge innerhalb von drei Jahren neu zu verhandeln und anzupassen sind.

Was ist aber zu tun, wenn die neuen Verhandlungen oder Anpassungen des völkerrechtlichen Vertrages scheitern, weil der Partner gar nicht verhandeln will und wir daher keine verfassungskonforme Einigung erzielen können? Dann besteht ein sogenannter Normenkonflikt, ein Dilemma, das durch dieses Parlament gelöst werden muss. An dieser Stelle ist festzuhalten, dass die Initianten selbst für diesen Fall nicht etwa die Kündigung des Freizügigkeitsabkommens vorgesehen haben. Es gibt ein Vergleichsbeispiel, die sogenannte Ecopop-Initiative. Sie wissen, dass wir diese Initiative 2014 abgelehnt haben. Diese Initiative war ehrlicher: Sie verlangte nämlich, dass man allfällige widersprechende Staatsverträge innert vier Jahren anpasst und, falls diese Anpassung nicht gelingt, die Verträge kündigt. Dieser Passus fand sich gemäss Ecopop-Initiative in den Übergangsbestimmungen von Artikel 197.

Genau das haben die Initianten der Masseneinwanderungs-Initiative bewusst unterlassen, und das ist der Handlungsspielraum dieses Parlamentes. Das erlaubt uns, die neue Bundesverfassungsnorm in Verbindung mit den Übergangsbestimmungen so auszugestalten, dass wir sowohl einen Kerngehalt von Artikel 121a als auch das Freizügigkeitsabkommen bestmöglich berücksichtigen. Wir müssen so vorgehen. Wir behalten uns vor, das Kernziel der selbstständigen Steuerung der Zuwanderung nicht zu verletzen, und die Minderheit I verletzt es auch nicht. Unter den gegebenen Umständen ist es nicht möglich, eine optimale Lösung zu kreieren. Es sind immer suboptimale Lösungen.

Unser Minderheitsantrag I, der eine selbstständige Regelung der Zuwanderung vorsieht, ohne bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt mit dem Vorschlaghammer und ohne Not die Vorzüge des Freizügigkeitsabkommens zu gefährden, ist die richtige Lösung, der Mittelweg. Was wir mit Sicherheit nicht wollen, ist ein Riskieren des Freizügigkeitsabkommens durch direkte, sklavische Umsetzung von Höchstzahlen, wie das die Minderheit II verlangt. Mit unserer Lösung ermöglichen wir, dass die arbeitsmarktlichen Massnahmen Wirkung zeigen. Es müssen allerdings schlanke Arbeitsmarktmassnahmen sein.

Es gab einmal eine Partei in der Schweiz, die eine sogenannte Bürokratiestopp-Initiative einreichte. Stellen Sie sich vor, in welchem Dilemma diese Partei heute wäre, wenn ein Verfassungsartikel einen Bürokratiestopp verlangen würde. Dann hätte sie ein doppeltes Dilemma: Sie würde einerseits gegen Artikel 121a der Bundesverfassung verstossen und andererseits gegen den damals geplanten Artikel 94a der Bundesverfassung. Ich behalte mir vor, den Namen der Partei hier nicht zu erwähnen. (Teilweise Heiterkeit)

Man kann natürlich diesen Normenkonflikt zwischen Bundesverfassung und Staatsvertrag so lösen, dass man sich von der Bundesverfassung weit entfernt und dem Freizügigkeitsabkommen den Vorrang gibt - das ist möglich. Es ist aber kein weiser Entscheid, und er könnte uns, falls die Arbeitsmarktmassnahmen nicht funktionieren, wieder einholen. Die Mehrheit spielt mit ihrem Konzept mit dem Feuer, weil keiner hier im Saal weiss, wie sich die Zuwanderung effektiv [PAGE 941] entwickelt. In Europa, in allen Ländern sind eigentlich Bestrebungen im Gange, die Zuwanderungsnormen zu verschärfen. Ich verweise nur auf Österreich, das sogar Kontingente für Flüchtlinge einführen will.

Unser Konzept trägt der Befürchtung Rechnung, dass die Arbeitsmarktmassnahmen und der Inländervorrang schlussendlich nicht genügen, um die Zuwanderung autonom und selbstständig zu steuern. Für diesen Fall sieht das Konzept der Minderheit I sogenannte Abhilfemassnahmen vor. Dies ist die bestmögliche Variante, den Normenkonflikt zu lösen. Jede andere Variante beinhaltet weit riskantere und gefährlichere Interessenexpositionen.

Ich bitte Sie, die Minderheit I (Bischof) zu unterstützen.