Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2016-12-07

Wortprotokoll

Ihre Kommission hat gestern bei diesem Absatz eigentlich zwei Fragen beraten. Die eine Frage ist: Was passiert, wenn mit den Massnahmen, die Sie in den vorhergehenden Absätzen von Artikel 21a beschrieben haben, die gewünschte Wirkung nicht eintritt? Was passiert dann? Ihre Kommission möchte jetzt hineinschreiben, dass der Bundesrat der Bundesversammlung nach Konsultation der Kantone und der Sozialpartner dann zusätzliche Massnahmen unterbreitet.

Die zweite Frage, die ebenfalls bei diesem Absatz besprochen wurde, betrifft die Kantone. Herr Ständerat Rechsteiner hat es gesagt, die Kantone haben eigentlich immer die Möglichkeit, Massnahmen zu beantragen. Aber hier wird es explizit ins Gesetz geschrieben, und zwar insbesondere für den Fall, dass sie Probleme haben, die durch Grenzgängerinnen und Grenzgänger verursacht sind. Es können aber natürlich auch andere Zugewanderte problematische Situationen entstehen lassen. Dann können Kantone oder kann jeder Kanton beim Bundesrat zusätzliche Massnahmen beantragen. Wenn die von diesen Kantonen oder von diesem Kanton beantragten Massnahmen keiner Gesetzesänderung bedürfen, weil sie sich zum Beispiel auf der Ebene einer Verordnung umsetzen lassen, wird sich der Bundesrat nicht an die Bundesversammlung wenden, sondern die Massnahmen umsetzen, und zwar so schnell wie möglich. Denn wir haben ja alle ein Interesse daran, solche Probleme zu beheben. Ich nenne ein Beispiel: Wenn ein Kanton die Kontrolldichte erhöhen will, dann müssen wir keine Gesetzesänderung vornehmen, dann kann der Bundesrat das beschliessen und der jeweilige Kanton das durchführen. Wir kommen später, bei Absatz 2, noch darauf zurück. Es geht hier ja immer um punktuelle, zeitlich befristete Massnahmen, die eine Wirkung erzielen. Wir machen hier eben eine Gesetzgebung zu zusätzlich auftauchenden Problemen, damit man möglichst rasch, unkompliziert und unbürokratisch entsprechende Massnahmen ergreifen kann. Wir sollten hier explizit im Gesetz festhalten, dass die Kantone ein Antragsrecht haben. Für die Kantone ist das wichtig, sie sollen das jetzt so bekommen.

Nochmals zurück zum ersten Thema: Was passiert, wenn die Massnahmen, die Sie bei den vorhergehenden Absätzen festgelegt haben, die wir aber nachher noch besprechen, ihre Wirkung nicht erzielen? Dann muss der Bundesrat das tun, was er eigentlich immer tun muss, wenn es Probleme gibt. Wenn neue Probleme auftauchen, muss sich der Bundesrat Überlegungen machen, Massnahmen formulieren und dann, wenn es Gesetzesänderungen braucht, in die Bundesversammlung kommen und ihre Einwilligung dazu einholen.

Insofern kann man sagen, dass Sie hier in einem Absatz urbundesrätliche Arbeit beschreiben. Aber ich denke, es ist richtig, dass Sie hier festhalten, dass eben zusätzliche Massnahmen möglich sind. Der Ablauf ist der übliche: Man konsultiert die Kantone und die Sozialpartner und kommt dann in die Bundesversammlung. Sie haben dann den Schlussentscheid darüber.

Ich glaube, Folgendes ist wichtig, und das war gestern in der Kommission auch ein wenig der Durchbruch: Selbstverständlich ist es mit dieser Formulierung weiterhin möglich - das Freizügigkeitsabkommen besteht ja weiterhin -, im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens zusätzliche Abhilfemassnahmen, das ist Terminologie aus dem Freizügigkeitsabkommen, vorzusehen. Dafür gibt es dann ein Prozedere, das in Artikel 14 des Freizügigkeitsabkommens explizit beschrieben ist. Dann wendet man sich an den Gemischten Ausschuss, und in Artikel 14 Absatz 1 ist dann auch beschrieben, dass dieser Gemischte Ausschuss einvernehmlich entscheiden muss. Und dieser Weg steht nebst dem, was Sie hier beschrieben haben, selbstverständlich weiterhin zusätzlich offen. Ich glaube, es ist wichtig, dass wir das festhalten. Zusätzliche Abhilfemassnahmen, wie sie eben mit dem entsprechenden Prozedere auch im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens vorgesehen sind, sind auch mit diesem Absatz selbstverständlich weiterhin möglich.

Ihre Kommission hat nun entschieden, dass sie unter diesen Voraussetzungen den letzten Passus, nämlich die Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen, weglassen und streichen kann. Ihre Kommission war sich einig, dass diese Streichung keine Carte blanche bedeutet, sich über Völkerrecht hinwegsetzen zu können, weil das nicht explizit hier steht. Sondern es ist eigentlich eher umgekehrt. Wenn Sie beginnen, in jeden Artikel und jedes Gesetz hineinzuschreiben, man müsse dann auch noch die völkerrechtlichen Verpflichtungen einhalten, könnte man sich umgekehrt fragen, was denn ist, wenn das mal nicht drinsteht. Von daher war es erstens wichtig und sinnvoll, dies nochmals zu diskutieren. Zweitens ist sich Ihre Kommission einig, der Sprecher hat es gesagt: Gemäss Artikel 5 Absatz 4 der Bundesverfassung beachten Bund und Kantone das Völkerrecht. Das gilt selbstverständlich auch hier. Das gilt auch, wenn Sie es weglassen. Von daher ist es richtig, das zu streichen, weil es sonst eher Fragen aufwerfen als beantworten könnte. Noch einmal: Das ist keine Carte blanche, selbstverständlich.

Nun kommt noch etwas hinzu, und ich denke, in diesem Sinne ist auch der Ordnungsantrag zu verstehen: Wenn Sie in dieses Gesetz keine völkerrechtswidrigen Bestimmungen hineinschreiben - Sie werden nachher noch über eine solche Bestimmung diskutieren -, dann ist die Streichung dieses letzten Passus absolut kohärent. So machen Sie eine Gesetzgebung, die völkerrechtskonform ist, und müssen doch nicht noch extra ins Gesetz schreiben, dass Sie sich dann ans Völkerrecht halten. Also ich denke, unter der Voraussetzung, dass Sie eben in den übrigen Absätzen, die Sie noch beraten werden, auch völkerrechtskonform sind und das auch zum Ausdruck bringen, können Sie diese Bestimmung hier oder die explizite Erwähnung des Völkerrechts in diesem Absatz 8 wirklich gut weglassen. Ich denke sogar, das ist wirklich auch kohärent, wenn Sie das so tun. In diesem Sinne kann der Bundesrat diesen Absatz 8, wie er gestern von Ihrer Kommission mit grossem Aufwand und viel Engagement erarbeitet worden ist, auch unterstützen.

Jetzt hat Herr Rechsteiner mich noch gebeten, mich zu der Geschichte der Ratifizierung des Kroatien-Protokolls zu äussern. Ich weiss, er ist nicht der Einzige, der das wissen möchte. Ich sage gerne etwas dazu. Sie haben bei der Beratung des Kroatien-Protokolls eine Bedingung formuliert, unter [PAGE 1043] welcher der Bundesrat das Kroatien-Protokoll ratifizieren kann. Sie erinnern sich bestimmt noch an den Wortlaut: "wenn mit der Europäischen Union eine mit der schweizerischen Rechtsordnung vereinbare Regelung zur Steuerung der Zuwanderung besteht". Besteht - das Wort ist jetzt nicht unbedeutend. Das heisst, es gibt eine formale Voraussetzung. Es muss etwas bestehen. Und es gibt eine materielle Voraussetzung, sie muss nämlich eben eine mit der schweizerischen Rechtsordnung vereinbare Regelung sein.

Zur formalen Voraussetzung: Wann besteht eine solche Regelung zur Steuerung? Ich habe das damals explizit gesagt, als Sie diese Vorlage beraten haben: Es braucht einen stabilen Entscheid. Einen stabilen Entscheid! Ich habe damals auch explizit gesagt, dass wir unter einem stabilen Entscheid zum Beispiel eine Schlussabstimmung im Parlament verstehen.

Jetzt kann man sagen: Ja, aber es ist ja noch alles offen. Vielleicht gibt es ein Referendum, vielleicht gibt es dann eine Volksabstimmung, die Ihre Gesetzgebung nicht unterstützt. Schauen Sie, für eine Ratifikation gibt es diesbezüglich nicht eine absolute Regelung. Aber Sie könnten sagen, dass es in der direkten Demokratie im Prinzip nie fertig ist. Auch das kann man sich vorstellen: Selbst wenn Sie jetzt ein Referendum haben und die Bevölkerung Ihr Gesetz in der Abstimmung annimmt, macht vielleicht in der nächsten Session jemand eine Motion und will wieder eine Änderung, die völkerrechtswidrig ist. Sie beraten wieder und sagen - das wird jetzt schon fast Mani-Matter-mässig -, Sie würden die Motion annehmen. Dann würde man wieder sagen, jetzt müsse man warten, bis die Motion beraten sei. Deshalb brauchte ich diesen Begriff des stabilen Entscheids. Und eine Schlussabstimmung der beiden Räte gibt dem Bundesrat die Möglichkeit zu sagen, dass jetzt ein stabiler Entscheid zustande gekommen ist, sodass man davon ausgehen kann, dass wir innert der durch das Kroatien-Protokoll vorgesehenen Übergangsfrist das Protokoll auch ratifizieren können.

Ob die materielle Voraussetzung erfüllt ist, ob eben eine mit der schweizerischen Rechtsordnung vereinbare Regelung besteht, wird dann durch eine Überprüfung des Inhalts Ihrer Regelung festgestellt. Damals habe ich das ebenfalls gesagt: Wenn es eine Regelung ist, die mit dem Personenfreizügigkeitsabkommen konform ist, dann müssen wir mit der EU nichts mehr verhandeln. Das heisst, dann besteht eine Regelung, die eben mit der schweizerischen Rechtsordnung und auch mit den Verträgen mit der Europäischen Union vereinbar ist. Wir haben ja mit der EU ein Freizügigkeitsabkommen, und wenn das, was Sie hier regeln, damit konform ist, dann hat diese Regelung Bestand.

Man hat mich diesbezüglich schon im Nationalrat zu einer Aussage bringen wollen; ich bitte Sie einfach zu berücksichtigen, dass das ein Entscheid ist, den der Bundesrat fällt - das entscheide nicht ich allein. Aber wir analysieren das selbstverständlich. Wenn man dem Bundesrat nach der Schlussabstimmung mitteilen kann, das Parlament habe jetzt eine FZA-konforme Regelung verabschiedet - ich plaudere, glaube ich, kein Geheimnis aus, wenn ich das sage -, dann würden wir dem Bundesrat auch sagen, dass damit aus unserer Sicht die Bedingungen erfüllt seien, dass das Kroatien-Protokoll jetzt ratifiziert werden könne. Ich kann und will hier aber den Bundesratsentscheid nicht vorwegnehmen. Ich habe Ihnen aber jetzt gesagt, unter welchen Bedingungen wir dem Bundesrat was beantragen werden.

Die Frage des Zeitplans ist hier auch ein kritischer Punkt. Es gibt ja die Deadline für die Vollassoziierung an Horizon 2020. Das muss vor dem 8. Februar 2017 erfolgen. Ich kann Ihnen heute einfach Folgendes sagen: Erstens sind wir uns dieser kritischen Zeitkomponente sehr bewusst. Wir haben keinen Anlass, das irgendwie zu verzögern; wir werden das so schnell wie möglich machen. Wir machen das auch ganz unkompliziert, weil ich denke, dass wir kein Interesse haben, das jetzt irgendwie politisch aufzubauschen. Wir haben hier eine klare Abmachung mit der EU: Wenn wir ratifizieren, dann gilt die Vollassoziierung an Horizon 2020. Wir gehen davon aus, dass sich dann auch alle daran halten. Von daher gibt es keinen Anlass, hier irgendetwas zu verzögern. Wir werden das so schnell wie möglich an die Hand nehmen. [GZ]

[VS] [GZ]