Dittli Josef · Ständerat · 2017-03-13

Wortprotokoll

Der neue Bericht des Bundesrates über die Sicherheitspolitik der Schweiz analysiert das aktuelle sicherheitspolitische Umfeld und zeigt auf, mit welchen Bedrohungen und Gefahren die Schweiz konfrontiert ist und wie sie diesen begegnen will. Der Bericht legt die Grundlage für die schweizerische Sicherheitspolitik der nächsten Jahre fest. Der Bundesrat veröffentlicht solche Berichte in regelmässigen Abständen. Der letzte stammt aus dem Jahre 2010.

Der neue Bericht enthält eine ausführliche Darstellung des sicherheitspolitischen Umfelds der Schweiz. Er analysiert die globalen sicherheitspolitischen Trends und die für die Schweiz relevanten Bedrohungen und Gefahren. Der Bericht kommt zum Schluss, dass es in der Bedrohungslage in den letzten Jahren markante Veränderungen gegeben hat. Dies gilt insbesondere für das Verhältnis zwischen dem Westen und Russland, das sich im Zuge der Ukraine-Krise nachhaltig verschlechtert hat, die Verschärfung der Bedrohung durch den dschihadistischen Terrorismus sowie das Ausmass an [PAGE 188] illegalen Aktivitäten und Missbrauch im Cyberraum. Der Bericht hält fest, dass die Bedrohungen und Gefahren insgesamt noch komplexer, noch stärker untereinander verknüpft und unübersichtlicher geworden sind. Eine besondere Herausforderung für die Sicherheit der Schweiz liegt gemäss Bundesrat in der Kombination oder Verkettung der verschiedenen Bedrohungen und Gefahren. Ebenfalls Teil der Lageanalyse sind die für die Schweiz sicherheitspolitisch relevanten Organisationen - OSZE, Nato, EU, Europarat, Uno, Interpol - und Vereinbarungen, zum Beispiel im Abrüstungsbereich. Dabei werden vom Bundesrat die Möglichkeiten für eine verstärkte sicherheitspolitische Kooperation aufgezeigt.

Im zweiten Teil des Berichtes wird die Ausrichtung der Strategie der Schweiz beschrieben. Es geht darum, wie die Mittel eingesetzt werden sollen, um die sicherheitspolitischen Ziele zu erreichen. Dazu werden zuerst die Interessen und Ziele definiert, und anschliessend wird die Ausrichtung der sicherheitspolitischen Strategie beschrieben. Die Bestandteile dieser Strategie sind Kooperation, Selbstständigkeit und Engagement. Es wird erläutert, was diese drei Kernbegriffe in der Praxis bedeuten und wie sie angewendet und kombiniert werden für eine möglichst wirksame und effiziente Sicherheitspolitik. Es wird auch aufgezeigt, nach welchen Grundsätzen die sicherheitspolitischen Instrumente eingesetzt werden und welche Beiträge sie zur Prävention, Abwehr und Bewältigung der einzelnen Bedrohungen und Gefahren konkret leisten.

In einem weiteren Kapitel wird aufgezeigt, welche Anpassungen und Massnahmen bei den einzelnen sicherheitspolitischen Instrumenten nötig oder bereits eingeleitet sind, um auch künftig die geforderten Leistungen erbringen zu können. Im letzten Teil des Berichtes werden die sicherheitspolitische Führung auf Stufe Bund und Kantone sowie die diesbezügliche Zusammenarbeit im Sicherheitsverbund Schweiz thematisiert. Es wird festgehalten, dass sich der 2010 lancierte Sicherheitsverbund Schweiz grundsätzlich bewährt hat.

Ich komme zur Vernehmlassung zum Bericht über die Sicherheitspolitik der Schweiz. Die Ergebnisse der Vernehmlassung zum neuen Bericht des Bundesrates über die Sicherheitspolitik der Schweiz waren insgesamt mehrheitlich positiv. Eine deutliche Mehrheit erachtete den Bericht als gute Basis für die Sicherheitspolitik der Schweiz und beschränkte sich auf punktuelle Änderungsanträge. Besonders wichtig war für den Bundesrat, dass sich die Kantone grundsätzlich positiv zum Berichtsentwurf äusserten, da die Sicherheitspolitik in der Schweiz ja eine Verbundaufgabe von Bund und Kantonen ist.

Eine Minderheit stand dem Berichtsentwurf kritisch gegenüber oder lehnte ihn grundsätzlich ab. Das war bei einzelnen politischen Parteien der Fall sowie bei der Mehrheit der militärischen Organisationen. Hauptkritikpunkt waren die Ausrichtung und Umsetzung der schweizerischen Sicherheitspolitik, die aus unterschiedlichen, oft auch entgegengesetzten Gründen als zu vage oder als falsch erachtet wurden.

Die Analyse des sicherheitspolitischen Umfelds im Bericht war weitgehend unbestritten. Zu reden gaben vor allem der Teil "Massnahmen" und der Teil "Strategie". Der Bundesrat passte aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse und auch aufgrund der sicherheitspolitischen Entwicklungen den Bericht punktuell an.

Zur Arbeit in der Kommission: Die Kommission befasste sich an zwei Sitzungen mit dem Sicherheitspolitischen Bericht 2016. Anlässlich der ersten Sitzung im Januar 2017 wurden auch Anhörungen durchgeführt. Angehört wurden die Schweizerische Offiziersgesellschaft, Swisspeace und die Kantone, vertreten durch die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren sowie die Regierungskonferenz für Militär, Zivilschutz und Feuerwehr.

Aufgrund der positiven Rückmeldungen der Kantone wurde der Kommission bestätigt, dass der Bericht grundsätzlich eine gute Grundlage für die Ausgestaltung der schweizerischen Sicherheitspolitik darstellt. Der Bericht gibt einen umfassenden, breiten Überblick über die sicherheitspolitischen Herausforderungen und Gefahren und führt gut aus, wo wir heute stehen. Bestätigt wurde aber auch, dass der Bericht dort weniger geglückt ist, wo es um Strategien und Massnahmen geht. Die Aussagen im Bericht werden als vage und wenig aussagekräftig beurteilt. Es ist dabei nicht ganz einfach, die grossen Linien oder Visionen respektive den konkreten Handlungsbedarf und die dazugehörenden Massnahmen zu erkennen. Der Bericht beschreibt schwergewichtig eher das, was schon ist oder schon eingeleitet wurde, und weniger das, was zu tun ist.

Mit diesen Erkenntnissen und vor dem Hintergrund der jüngsten internationalen Entwicklungen ortete die Kommission an der ersten Sitzung noch Informationsbedarf. Die Kommission beauftragte deshalb den Chef VBS, in einem Zusatzbericht zu diversen Bereichen Auskunft zu geben. Die Kommission verlangte eine Einschätzung zu den neuesten sicherheitspolitischen Entwicklungen, namentlich erstens zu den Herausforderungen, Risiken und Chancen des Brexit für die schweizerische Sicherheitspolitik; zweitens zu den Szenarien und den möglichen Auswirkungen einer allfälligen Reduktion des transatlantischen Engagements der USA auf Europa und auf die Sicherheitspolitik der Schweiz; drittens zu den Auswirkungen aus dem Nato-Gipfel 2016 in Warschau und zur Absicht, Cyberangriffe dem Anwendungsbereich von Artikel 5 des Nordatlantikvertrages zu unterstellen - Bündnisfall - und den Cyberraum als eigenständigen Operationsraum zu gestalten; und viertens zu den sicherheitspolitischen Entwicklungen im Osten.

Die Kommission verlangte auch eine Vertiefung und Konkretisierung des vage gehaltenen Anpassungsbedarfes. Namentlich sollen erstens konkrete Massnahmen bezüglich des Anpassungsbedarfes bei den Instrumenten der Sicherheitspolitik, das betrifft Kapitel 3.3.7 des Berichtes, und bezüglich des Sicherheitsverbundes, das betrifft Kapitel 4, aufgezeigt werden. Zweitens sollen Angaben zum Zeitraum gemacht werden, in dem die Massnahmen umgesetzt werden.

An der zweiten Sitzung der Kommission, im Februar dieses Jahres, wurde zuerst dieser Zusatzbericht intensiv diskutiert und erst dann der ganze sicherheitspolitische Bericht zu Ende beraten.

Zum Zusatzbericht und zu den verlangten Einschätzungen:

1. Zum Bereich "Brexit - Herausforderungen, Risiken und Chancen für die schweizerische Sicherheitspolitik": Die Antwort des Chefs VBS lautet kurz zusammengefasst, der Austritt Grossbritanniens aus der EU sei in erster Linie von politischer und wirtschaftlicher Bedeutung. Sicherheitspolitisch bringe er keine fundamentale Änderung. Er eröffne keine neuen Chancen für die Sicherheitspolitik der Schweiz, sondern habe leicht negative Auswirkungen. Per saldo sei zu erwarten, dass zentrifugale Kräfte in der EU gestärkt würden und die EU weniger Wille und weniger Mittel für militärische Einsätze ausserhalb ihres Territoriums haben werde. Die Verteidigung West- und Mitteleuropas werde noch mehr als bisher klar als Sache der Nato und ihrer einzelnen Mitgliedstaaten angesehen werden. Die Fähigkeiten der Nato würden durch den Austritt Grossbritanniens aus der EU nicht tangiert, die Glaubwürdigkeit der Verpflichtungen zum gegenseitigen Beistand innerhalb der Allianz werde es auch nicht.

2. Zu den Szenarien von möglichen Auswirkungen einer allfälligen Reduktion des transatlantischen Engagements der USA auf Europa und auf die Sicherheitspolitik der Schweiz: Die Antwort des Chefs VBS lautet kurz zusammengefasst, generell sei Vorsicht dabei geboten, den aussen- und sicherheitspolitischen Kurs der künftigen Regierung der USA vorauszusagen. Im Normalfall überwiege die Kontinuität. Es sei offen, wie weit die neue Regierung von diesem Normalfall abweiche und, falls sie es tue, ob dies von Dauer sein werde. Die Schweiz müsse ihre Handlungsfreiheit wahren und sich davor hüten, auf einen Kurs einzuschwenken, der in eine historische Sackgasse führen könnte. Eine voreilige Positionierung hätte nur Nachteile. Das gegenwärtige sicherheitspolitische Verhältnis zu Westeuropa und zur Nato sei aufrechtzuerhalten, aber in dieser Phase geringer Voraussehbarkeit nicht zu intensivieren.

3. Zu den Auswirkungen der Beschlüsse des Nato-Gipfels Warschau 2016 - Cyberangriffe als Bündnisfall und Cyberraum als eigenständiger Operationsraum -: Die Antwort des Chefs VBS lautet kurz zusammengefasst, es gebe keine direkten Auswirkungen auf die Aussen- und Sicherheitspolitik der Schweiz. Es sei schon bisher anzunehmen [PAGE 189] gewesen, dass ein grossangelegter Cyberangriff auf Mitgliedstaaten der Nato die Frage nach gegenseitigem Beistand, inklusive militärischer Mittel, aufwerfen würde. Es gebe weiterhin keinen Automatismus, der via einen Cyberangriff auf Nato-Staaten unversehens zu einem Kriegszustand führen würde. Die Erklärungen von Warschau dienten dazu, die Ernsthaftigkeit der Bedrohung und möglicher Antworten zu betonen, auch zum Zweck der Abschreckung.

4. Zu den sicherheitspolitischen Entwicklungen im Osten und zum Antrag des Chefs VBS, kurz zusammengefasst: Grundlegend für die Entwicklungen im Osten Europas seien der Anspruch Russlands auf eine Einfluss- und Pufferzone zwischen der Nato - sekundär auch der EU - einerseits und Russland andererseits. Je nach Politik der neuen Regierung der USA sei mit einer eigentlichen Appeasement-Politik weiter Teile West- und Mitteleuropas gegenüber einem nach aussen aggressiv auftretenden und im Innern repressiv agierenden russischen Regime zu rechnen. Wenn eine solche Entwicklung anhalten würde, könnte sie zu einer Finnlandisierung Europas führen: eine westlich-liberale Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung, aber Rücksichtnahme auf die Interessen und Empfindlichkeiten Moskaus in der Aussen- und Sicherheitspolitik.

In seinem Zusatzbericht äusserte sich der Chef VBS auch zur Möglichkeit der Verstärkung der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten. Der Chef VBS führte aus, dass die sicherheitspolitische Zusammenarbeit mit Nachbarstaaten bereits heute vielfältig und eng sei. Die Schweiz stehe mit den Nachbarstaaten in allen sicherheitspolitischen Bereichen in einem permanenten Dialog, und es würden auch laufend mögliche Themen oder Verbesserungen der bilateralen Zusammenarbeit identifiziert. Die Grenze dieser Kooperation werde durch die Neutralität gesetzt. Die Schweiz könne keine Verpflichtungen eingehen oder Sachzwänge schaffen, die sie zwingen würden, im Fall eines bewaffneten Konflikts gemeinsame Sache mit einem anderen Land zu machen.

Der Chef VBS verlangt im Zusatzbericht eine Konkretisierung der Massnahmen zur Anpassung der Instrumente der Sicherheitspolitik. Ich fasse diese ebenfalls ganz kurz zusammen; es sind dies folgende:

1. das ganze Massnahmenpaket der Weiterentwicklung der Armee;

2. die Detailumsetzung des Nachrichtendienstgesetzes;

3. die Revision des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes und die Errichtung eines sicheren Datenverbundnetzes;

4. die Anpassungen bei der Polizei, inklusive der Massnahme einer Einsetzung eines nationalen Polizeiführungsstabes;

5. die Erarbeitung einer nationalen Strategie zur Terrorismusbekämpfung im Rahmen der Task-Force Tetra und darauf aufbauend eines nationalen Aktionsplans zur Bekämpfung von Radikalisierung und gewalttätigem Extremismus.

Es sind folgende weiteren Massnahmen vorgesehen:

6. In Sachen Bekämpfung von Cyberbedrohungen ist das VBS daran, einen Aktionsplan zu definieren und umzusetzen. Es geht darum, den Aufbau von zusätzlichen und neuen, auch offensiven Fähigkeiten im Cyberbereich beim Nachrichtendienst und bei der Armee gezielt zu steuern und abzustimmen, auch auf die übergeordnete nationale Strategie zum Schutz der Schweiz vor Cyberrisiken.

7. Ein anderes Beispiel einer konkreten Massnahme bezieht sich auf die Migrationspolitik. Die Armee hat ihren Dienstleistungsplan für 2016 und die kommenden Jahre so angepasst, dass sie von April bis Oktober jederzeit rasch bis 2000 Angehörige der Armee zur Unterstützung des Grenzwachtkorps und des Staatssekretariates für Migration einsetzen könnte.

8. Der Bundesrat schlägt dem Parlament vor, den Einsatz zur militärischen Friedensförderung in Kosovo für drei Jahre zu verlängern.

9. Eine weitere Massnahme der Armee, die sich gegen bestimmte Vorgehensweisen von Terroristen richtet, ist der Aufbau der Bereitschaft für Interventionen im Luftraum mit Kampfflugzeugen rund um die Uhr, mit dem Projekt "Luftpolizei 24".

Dies sind die Massnahmen, die uns der Chef VBS in diesem Zusatzbericht dargelegt hat.

Die Kommission zeigte sich grossmehrheitlich befriedigt von den Antworten im Zusatzbericht. Sie diskutierte daraufhin den ganzen sicherheitspolitischen Bericht zu Ende. Sie ist der Ansicht, dass der vorliegende Bericht, zusammen mit den soeben erläuterten Zusatzinformationen, eine solide Grundlage darstellt für die Diskussion über die Herausforderungen, die die Schweiz in den kommenden Jahren erwarten. Die Kommission befasste sich bei ihren Beratungen speziell mit den für sie zukunftsträchtigen Themen Cyberangriffe, Entwicklung der Nato und internationale Zusammenarbeit.

Die Kommission betrachtet den sicherheitspolitischen Bericht als eine Momentaufnahme, die es regelmässig den neuesten Entwicklungen anzupassen gilt. Sie fordert den Bundesrat auf, über die Form und das Intervall der künftigen Berichterstattung nachzudenken.

Ihre Kommission beantragt Ihnen einstimmig, den Sicherheitspolitischen Bericht 2016 zur Kenntnis zu nehmen.