Schweiger Rolf · Ständerat · 2002-03-19

Wortprotokoll

Die ständerätliche Debatte über die Justizkommission in der Wintersession hat bei mir, wie offenbar auch bei Kollege Escher, ein diffuses Unbehagen hinterlassen, und ich war mir während längerer Zeit über die [PAGE 198] Gründe, warum dieses Unbehagen ein diffuses war, nicht klar. Erst ein längeres Reflektieren hat, so glaube ich, bei mir eine gewisse Klärung gebracht. Diese Klärung basiert, etwas hochtrabend gesagt, auf staatspolitischen, vielleicht sogar auf staatsphilosophischen Überlegungen. Ich glaube, dass meine Gedanken für die heutige Entscheidung doch für einige von Ihnen bedenkenswert sein könnten.

Die Schweiz basiert, neben dem Föderalismus, auf zwei hauptsächlichen Pfeilern: Sie ist eine Demokratie, und sie ist ein Rechtsstaat. Zwischen Demokratie und Recht können Spannungen entstehen. Demokratische Entscheide generieren Recht, juristische Entscheidungen vollziehen Recht. Juristische Entscheidungen sind deshalb nicht im eigentlichen Sinne demokratisch, wenn man Demokratie als denjenigen Bereich versteht, in welchem weitgehend uneingeschränkt und mit relativ grossem freiem Ermessen die rechtlichen Regelungen über unser Zusammenleben aufgestellt und beschlossen werden können. Einschränkungen und Beschränkungen in der demokratischen Willensbildung sind gering. Justiz ist Bindung des Richters an das, was ihm vorgegeben ist. Bindung lässt nun nicht zu, dass ein subjektives politisches Empfinden Richtschnur für juristische Entscheidungen sein kann und sein darf, es sei denn, der vom Gesetzgeber dem Richter eingeräumte Ermessensspielraum lasse dies ausdrücklich zu. Deshalb setzt Bindung voraus, dass Ausmass, Inhalt und Bedeutung dessen, was die Bindung ausmacht, auch tatsächlich erkannt und ermessen werden können. Dies wiederum bedingt einerseits erhebliche fachliche Kenntnisse und andererseits die Gabe, eigenes, subjektives Wollen und Empfinden gegenüber dem gesetzlich Vorgegebenen zurückstellen zu können. So beurteilt ist die fachliche und persönliche Eignung eines Richters sehr viel bedeutsamer als dessen persönliche politische Positionierung. Eine andere Betrachtungsweise würde bedeuten, dass die Bindung an das Recht dadurch relativiert würde, dass gesetzlich Gewolltes nur mehr dann Richtschnur richterlichen Handelns wäre, wenn es mit der eigenen Politbetrachtungsweise des Richters übereinstimmen würde. Damit würde aber ein wesentliches Element dessen, was die Güte und Ausgewogenheit des demokratischen Rechtsstaates ausmacht, gefährdet, nämlich die Bindung der Macht an das Gesetz.

Diese von mir vorstehend zweifellos etwas rigoros dargestellte Sichtweise mag es gewesen sein, welche Ihre Kommission für Rechtsfragen ursprünglich veranlasst hat, an die Qualität sowie an eine gewisse Unvoreingenommenheit und Unabhängigkeit des Auswahlverfahrens für Richterinnen und Richter der Bundesgerichte hohe Anforderungen zu stellen. Diese Sichtweise ist nach wie vor Richtschnur meiner Beurteilung der Ausgestaltung des Richterwahlverfahrens. Ein dem rechtsstaatlichen Gedanken verpflichtetes Auswahlverfahren muss eine möglichst optimale Gewähr dafür bieten, dass die fachliche und persönliche Eignung von Interessierten für das Richteramt kompetent und möglichst objektiv abgeklärt wird. Für das oberste Bundesgericht mag es so sein, dass eine parlamentarische Kommission allein eine solche Garantie zu gewährleisten vermag, weil Kandidatinnen und Kandidaten für das oberste Bundesgericht in aller Regel eine relativ einfach zu beurteilende Karriere hinter sich haben.

Für die unteren Bundesgerichte ist die Situation aber eine andere. Die Beurteilung der Kandidatinnen und Kandidaten für diese unteren Gerichte ist eine komplexere. Sie kann, wenn sie nur durch eine politisch zusammengesetzte Parlamentarierdiskussionsrunde geschieht, nie so umfassend und komplex sein, dass die Gefahr von Fehlbeurteilungen weitgehend ausgeschlossen werden kann. Vielmehr bedarf es hierfür der Mitwirkung eines subsidiär tätigen Gremiums, dessen Mitglieder mehr Know-how, mehr Einfühlungsvermögen und mehr Erfahrung mit dem Gerichtswesen haben, als dies bei uns Parlamentarierinnen und Parlamentariern in aller Regel der Fall ist.

Ein parlamentarisches System kann aber letztlich nur dann funktionieren, wenn es sich seiner eigenen Grenzen bewusst ist. Die Richtigkeit dieser Erkenntnis anerkennen wir in unserem politischen Alltag dadurch, dass wir in unseren parlamentarischen Kommissionen fast keine Frage ohne den Beizug und die Befragung von Experten entscheiden. Es ist nicht ersichtlich, warum dies bei der Wahl der Richterinnen und Richter zumindest für die unteren Bundesgerichte anders sein sollte.

Ihre Kommission für Rechtsfragen hat nun aber bei ihren früheren Entscheidungen vielleicht den Fehler gemacht, das Einbringen von Kompetenz durch ein vorgeschaltetes Gremium zu stark zu gewichten und die institutionelle Verankerung dieses Gremiums zu stark zu betonen. Dabei mag bei den Überlegungen Ihrer Kommission für Rechtsfragen das - ich nenne es einmal so - demokratische Element etwas zu kurz gekommen sein.

Man kann mir nun vorwerfen, dass ich mich durch das Hervorheben des demokratischen Elements im Widerspruch zum vorher Gesagten verhalte. Dem ist nicht so, wenn darunter Folgendes verstanden wird: In der Schweiz ist das Bewusstsein, dass Richterinnen und Richter demokratisch durch die Parlamente oder sogar durch das Volk gewählt werden, stark verankert und somit Bestandteil unserer demokratischen Tradition. Dies ist insbesondere deshalb bedeutsam, weil die Akzeptanz richterlicher Entscheidungen und Urteile dadurch viel grösser ist, als sie es wäre, wenn die Gerichte durch reine Fachinstanzen gestellt würden. Beim Akzeptieren von Urteilen spielt bei uns das Wissen eine Rolle, dass auch bei der Zusammensetzung der Gerichte dem Aspekt der Berücksichtigung von Minderheiten Rechnung getragen wurde und Richterinnen und Richter somit nicht Angehörige einer volksfremden Kaste sind.

Den damaligen Opponenten der Kommission für Rechtsfragen ist deshalb bis zu einem gewissen Grad Recht zu geben, wenn sie die Befürchtung äusserten, die Mitwirkung eines zu hochkarätigen und institutionell zu hoch angesiedelten Vorbereitungsgremiums bei den Wahlen zu den Bundesgerichten könne zu einer faktisch zu starken Beeinflussung des Wahlverfahrens und damit zum Eindruck der Rechtsunterworfenen führen, Bundesgerichte seien demokratisch zu wenig legitimiert.

Diesen Befürchtungen hat Ihre Kommission für Rechtsfragen nun Rechnung getragen. Sie ist damit zu einem Ergebnis gelangt, das die beiden Elemente - nämlich Gewährleistung einer kompetenten Evaluation einerseits und Gewährleistung der demokratischen Legitimierung andererseits - in einer nach meiner Beurteilung optimalen Art und Weise berücksichtigt und gewährleistet. Deshalb kann ich dem Ersetzen einer institutionell höher angesiedelten Justizkommission durch einen den Charakter eines Vorbereitungsverfahrens besser treffenden Beirat zustimmen. Einen im Gesetz ausdrücklich vorgesehenen Beirat aber braucht es, zumindest für die Wahl der Richterinnen und Richter der unteren Bundesgerichte. Würde ein solches Gremium nicht vorgesehen, bestünde für mich eine zu wenig grosse Sicherheit, fachlich kompetente und persönlich geeignete Richterinnen und Richter finden zu können. Das in diesem Fall verbleibende Unbehagen würde für mich den Wert unseres Rechtsstaates tangieren. Die Justiz ist für mich zu bedeutsam, als dass man sie Personen anvertrauen könnte, die in einem zu wenig effektiven Verfahren gewählt würden. Ich hoffe gerne, dass Sie meine Beurteilungen teilen und den Anträgen der Mehrheit der Kommission für Rechtsfragen entsprechen.

Persönlich stehe ich den Anträgen der Minderheit skeptisch gegenüber, und zwar nicht wegen ihres materiellen Inhaltes. Ich meine, dass die heutige Debatte nicht durch ein Gerangel zwischen den Angehörigen der Geschäftsprüfungskommission und jenen der Kommission für Rechtsfragen belastet werden sollte. Ich meine, dass es besser wäre, wenn in Gesprächen vor der eigentlichen Entschlussfassung eine Klärung zwischen diesen beiden Kommissionen darüber erfolgte, wie und auf welche Weise die Oberaufsicht über die Gerichte besser gewährleistet werden kann.