Berset Alain · Bundesrat · 2017-05-31

Wortprotokoll

Je crois, et votre débat d'entrée en matière le montre, qu'on touche, avec cette réforme, à un sujet d'une grande importance. Le Conseil fédéral en est conscient. Cette réforme est souhaitée et fortement demandée par les cantons depuis des années. Nous avons donc commencé les travaux il y a relativement longtemps déjà, avec la question des montants maximaux pouvant être pris en compte à titre de loyer, répondant ainsi à une motion de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national de décembre 2011, et ensuite avec l'optimisation du système de prestations complémentaires.

Il faut vraiment faire acte de prudence quand on commence à s'intéresser aux prestations complémentaires, parce qu'il s'agit effectivement d'une assurance et d'un cadre extrêmement importants pour les personnes concernées. On entend toujours dire, quand on mène une discussion sur les assurances sociales, que, s'il est vrai qu'elles ne peuvent pas tout couvrir, les prestations complémentaires sont là pour garantir que toute personne vivant dans notre pays puisse le faire dans la dignité. Donc, si on touche à cela, on touche un peu à l'un des derniers éléments qui doivent permettre de garantir cet objectif. Il faut donc avancer avec beaucoup de prudence, en se rappelant que tout ce qu'on va corriger ou modifier dans ce domaine peut avoir des conséquences en aval, notamment au niveau de l'aide sociale et donc pour les communes. J'ai remarqué, dans ce débat, que la discussion n'était pas toujours exempte d'arrière-pensées entre ce que pensaient les cantons et ce que devraient peut-être faire ensuite les communes.

Pour le Conseil fédéral, l'objectif de cette réforme est triple. Tout d'abord, il s'agit de maintenir le niveau des prestations. Nous souhaitons pouvoir adapter et optimiser les prestations complémentaires, mais maintenir le niveau des prestations. Si on diminue le niveau des prestations, cela aura des conséquences non seulement pour les personnes concernées, mais aussi pour les communes, ce que ne souhaite pas le Conseil fédéral. [PAGE 371]

En outre, il s'agit de mieux prendre en compte la fortune propre des assurés à des fins de prévoyance. Enfin, l'objectif est de réduire les effets de seuil qui existent dans ce domaine au moment de l'entrée ou de la sortie du système des prestations complémentaires, qui génèrent presque toujours une modification du revenu disponible, et, par conséquent, des effets de seuil.

Pour faire le point rapidement, avant de revenir sur certains éléments du débat d'entrée en matière, il s'agit de versements en capital du deuxième pilier. Ce dernier, et notamment sa part obligatoire, est là pour garantir un des éléments importants de la prévoyance. Il a souvent été utilisé à d'autres fins ces dernières années, parfois de manière tout à fait légitime dans un sens tout à fait logique de prévoyance. Si on pense, par exemple, à l'acquisition d'un logement pour avoir un toit, on peut naturellement considérer que cela fait largement partie d'un objectif de prévoyance.

Il y a toutefois d'autres cas similaires qui ont pu conduire à des situations délicates, notamment lorsqu'il s'est agi de retirer le capital, par exemple pour tenter de lancer une activité économique indépendante, quelles qu'en aient été les perspectives de réussite. Le risque de dilapider le capital du deuxième pilier dans une activité qui n'a pas de perspective de réussite est relativement important. Je ne dis pas que c'est très courant, mais quand cela arrive, cela a des conséquences importantes pour les personnes concernées tout comme pour le système des prestations complémentaires. C'est la raison pour laquelle nous souhaitons améliorer et optimiser ce point.

Un autre élément, ce sont les franchises sur la fortune. On en reparlera. Nous souhaitons les abaisser, en laissant naturellement une part appropriée de fortune aux bénéficiaires, mais en garantissant une meilleure prise en compte de la fortune dans le calcul des prestations complémentaires. Des modifications concernent également la prise en compte du revenu de l'activité lucrative, notamment pour les conjoints. Il y a la question des primes d'assurance-maladie, on y reviendra tout à l'heure. Sur ce point, je dois vous dire que j'ai encore quelques interrogations sur ce que la commission a décidé de faire. Cela a des conséquences non seulement sur le système des prestations complémentaires, mais aussi sur celui de l'assurance-maladie. Je dirai juste un mot sur la mesure visant à contraindre l'ensemble des bénéficiaires de prestations complémentaires à choisir un des trois assureurs les moins chers de leur canton.

Dans la plupart des cantons, il y a plus de trois assureurs. Ils sont entre 30 et 60. Si tous les bénéficiaires de prestations complémentaires doivent s'affilier auprès des trois assureurs qui offrent les primes les plus basses, soyez conscients que ce sera probablement la mesure la plus forte de ces dernières années pour diminuer l'écart entre la prime la plus élevée et la plus basse d'un canton! En effet, nous savons que les bénéficiaires de prestations complémentaires sont généralement des personnes âgées, ou qui ont des problèmes de santé, et qu'il s'agit donc d'une part surproportionnelle de la population qui a accès aux services de santé. Cette mesure entraînera donc une concentration des risques dans les caisses les moins chères, ce qui aura pour effet de faire augmenter les primes de ces caisses et débouchera sur un rapprochement des primes au niveau régional ou cantonal.

On reproche au Conseil fédéral de chercher, par diverses mesures, à introduire une prime unique sur le plan cantonal, mais je peux dire que ce n'est pas le cas et que nous n'aurions jamais osé proposer une telle mesure, précisément par crainte de cette critique.

Soyez donc conscients des conséquences possibles. Je le dis non sans savoir que cela a déjà été testé dans certains cantons. Des cantons ont en effet prévu d'inciter autant que possible les bénéficiaires de prestations complémentaires à s'affilier auprès des trois caisses les meilleur marché et, dans les années qui ont suivi, les primes de ces caisses ont augmenté assez massivement. L'écart entre la prime la plus basse et la prime la plus élevée s'est donc réduit, aboutissant à une forme de prime unique sur le plan cantonal, sans que l'on y soit parvenu.

En ce qui concerne la question des montants maximaux pouvant être pris en compte à titre de loyer, je souhaite revenir sur la remarque formulée par Monsieur Berberat dans l'entrée en matière: vous avez raison, c'est un changement relativement important qui est proposé et que le Parlement a expressément souhaité, en demandant que l'on prenne à nouveau mieux en compte les dépenses réelles des loyers. En 2001, les montants maximaux couvraient environ 90 pour cent des besoins. Aujourd'hui, c'est nettement moins pour les personnes seules et c'est même moins de 50 pour cent pour les ménages dans lesquels vivent plus de deux personnes et qui comprennent donc souvent des enfants. Des enfants qui peuvent être particulièrement menacés par les situations de pauvreté.

Un des grands changements sera qu'il y aura une différenciation régionale. Aujourd'hui, elle n'existe pas. Aujourd'hui, les montants maximaux sont les mêmes pour le centre-ville de Zurich que pour les Franches-Montagnes ou le district du Locle - puisque vous avez mentionné le canton de Neuchâtel. Nous souhaitons faire une différenciation pour mieux tenir compte des différences régionales.

Il y a également une différenciation par rapport à la taille du ménage. Aujourd'hui, les montants maximaux sont prévus soit pour un ménage d'une personne, soit pour un ménage de deux personnes et plus. Or, on sait que c'est quand il y a trois ou quatre personnes que les besoins sont les moins couverts. Et on sait que, parmi ces trois ou quatre personnes, il y a souvent des enfants qui sont concernés. C'est la raison pour laquelle il me paraît nécessaire d'agir, parce que, s'il y a quelque chose de particulièrement injuste, contre lequel on doit toujours se battre, c'est le risque pour les enfants - et ils sont trop nombreux dans notre pays à être concernés par ce risque - de grandir dans un cadre de pauvreté. C'est fondamentalement choquant, eu égard à l'égalité des chances! Dans ce cadre, nous savons qu'il y a ce risque. C'est la raison pour laquelle nous avons proposé ce système. Il peut être adapté. Quand on compare trois régions et qu'on les différencie en fonction de la taille des ménages, on essaie de coller au plus près à la réalité du terrain, mais il y a évidemment des cas dont on dira qu'ils ne correspondent pas encore à ce dont on aurait besoin. Je vois ce problème, il peut être encore approfondi, mais je pense que nous proposons déjà des mesures relativement importantes.

Si on regarde ce qui est prévu pour la région 3, qui concernerait le canton de Neuchâtel, on constate qu'avec le changement l'augmentation des loyers maximaux pour les personnes seules serait d'environ 10 pour cent entre 2001 et 2020. Or, je pense que les loyers auront un peu augmenté durant cette période. Et pour deux personnes, l'augmentation serait d'environ 15 pour cent. Après, il est clair que l'augmentation est plus forte là où il y a plus de deux personnes, mais c'est aussi finalement là où il y a des enfants, donc là où c'est le moins bien couvert aujourd'hui.

Ce débat doit se poursuivre, mais il me semble que cette évolution va dans le sens de ce que souhaitait le Parlement et nous permet d'améliorer nettement la situation.

Je souhaitais aussi revenir sur un autre élément, et en particulier le fait, mentionné par Monsieur Dittli, que cette réforme ne serait pas très ambitieuse, qu'elle serait un peu légère et qu'il faudrait y aller de manière un peu plus vigoureuse. Mais nous touchons à un domaine d'une grande sensibilité! Je crois que, dans un magasin de porcelaine, il faut se comporter avec tous les égards dus à cette porcelaine!

Je le dis, car nous parlons d'une situation où nous sommes conscients que les montants concernés permettent aux gens de vivre avec le minimum vital. Donc, nous sommes prudents.

Nous souhaitons que cette réforme puisse être réalisée rapidement et entrer en vigueur rapidement. Il faut être conscient - Monsieur Dittli, je crois que vous le savez - que si nous souhaitons aller plus loin, on ne peut pas le faire dans le cadre d'une réforme des prestations complémentaires. L'étape suivante passe par une réforme de la répartition des tâches entre les cantons et la Confédération. Et vous le savez comme moi, ce n'est pas une réforme que l'on fait sur un coin de table en deux ou trois ans. L'expérience montre que [PAGE 372] cela prend beaucoup de temps. Le Conseil fédéral est ouvert à cette perspective, mais il faut être conscient du fait que cela peut prendre beaucoup de temps et que c'est extrêmement complexe.

Encore un point qui concerne les adaptations qui seraient possibles aujourd'hui en fonction de l'article 19 de la loi sur les prestations complémentaires, dont a parlé Monsieur Paul Rechsteiner. Oui, c'est vrai, cette possibilité a été approfondie à une occasion, en 2008, mais on y a finalement renoncé en raison de la réforme de la péréquation et de la répartition des tâches, réalisée à ce moment-là. Ensuite, en 2011, il y a eu la motion du Parlement, adoptée par les deux conseils, qui contenait des exigences relativement précises. Puisque le Parlement le souhaitait, nous lui avons proposé un projet de réforme en 2014 déjà. Il y a bientôt trois ans que la question des montants maximaux pris en compte à titre de loyer est pendante au Parlement, et c'est vrai que, dans l'intervalle, nous n'avons pas entrepris d'autres adaptations, qui seraient possibles en fonction de l'article 19. Je pense que les modifications proposées maintenant nous permettraient de l'envisager par la suite. Je crois que nous devons le faire - vous l'avez mentionné, cela a été le cas dans d'autres domaines, par exemple pour la couverture des besoins vitaux, mais pas dans la question des montants maximaux pris en compte à titre de loyer. C'est une possibilité que nous devons aussi prendre en compte.

Si vous considérez les conséquences financières de la réforme, vous verrez, et je crois que cela a été mentionné, que les principaux effets de cette réforme sont des allègements de dépenses pour les prestations complémentaires, soit environ 300 millions de francs en 2030 - ce n'est pas rien - répartis en deux tiers pour les cantons et un tiers pour la Confédération. Si l'on prend en plus en compte la question des primes d'assurance-maladie et ses conséquences, les cantons économiseraient 160 millions de francs en 2030. Donc, ce sont des économies substantielles.

Quand on touche aux prestations complémentaires et quand on voit l'augmentation des dépenses - je crois que c'est Monsieur Wicki qui a mentionné la forte augmentation des dépenses sur une quinzaine d'années -, cela doit naturellement nous préoccuper. Mais la seule réaction face à cette augmentation ne peut pas être de vouloir couper partout où l'on peut.

Pour une partie, on doit s'en référer à l'évolution des dépenses, mais on doit en examiner aussi les causes: pour quelles raisons est-ce que cela a augmenté? Qu'est-ce que l'on peut modifier pour garantir une bonne situation, qui soit maîtrisable sur le plan des coûts et correcte pour les personnes qui ne peuvent pas vivre de leur fortune propre ou bien avec l'AVS et une rente du deuxième pilier, et qui ont besoin des prestations complémentaires pour que le minimum vital leur soit garanti? C'est l'exercice auquel nous nous livrons. C'est la raison pour laquelle nous souhaitons maintenir en général le niveau des prestations. C'est un objectif important de la réforme.

Voilà ce que je souhaitais vous dire dans ce débat d'entrée en matière. Nous aurons l'occasion de revenir sur toute une série de points qui ont été mentionnés.

J'ai dû, Monsieur Bischof, me renseigner autour de moi pour savoir de quoi on parlait lorsque l'on faisait allusion au "hässliche Entlein". J'ai compris que c'était le "vilain petit canard". Mais je vous rappelle que, dans le conte du vilain petit canard, on s'était trompé au départ. Le problème surgit parce que ce n'était pas un petit canard en fait, mais un petit cygne. J'espère que l'on s'en souviendra au moment de traiter l'ensemble de cette révision. Cela doit nous rappeler l'importance des prestations complémentaires et qu'il est indispensable d'agir avec beaucoup de doigté dans ce domaine, parce qu'il s'agit effectivement d'une question très sensible dans notre système social.