Berset Alain · Bundesrat · 2017-06-13

Wortprotokoll

Tout le monde s'est exprimé contre l'entrée en matière, à l'exception de Monsieur Levrat. Je ne me fais donc guère d'illusions sur ce qui va se produire. Mais permettez-moi de vous dire ici que je pense que vous allez assez rapidement être confrontés à la question suivante: pourquoi n'est-on pas entré en matière, alors qu'il n'y a en définitive pas d'autres moyens de réaliser ce que souhaite aussi la majorité de la commission, c'est-à-dire de procéder comme le propose le Conseil fédéral? Vous allez être assez vite confrontés à cette question. Je vous l'aurai dit, mais, avant d'en venir aux détails, je vais vous expliquer pourquoi il n'y a pas d'autres manières de faire.

Tout d'abord, je vais exposer quelques éléments qui ont motivé le Conseil fédéral à faire cette proposition. Je dois vous dire que cela fait des années que nous discutons de ce sujet, que nous cherchons la bonne voie pour proposer au Parlement le détachement de l'Autorité fédérale de surveillance des fondations du secrétariat général du Département fédéral de l'intérieur, pour en faire un établissement de droit public. Le but principal de tout cela n'apparaît pas dans votre discussion et cela me surprend un peu. On peut toujours discuter pour savoir si le programme de stabilisation est le bon véhicule pour atteindre l'objectif; on peut parler de la forme et cela ne doit pas cacher le fond. Mais le but principal, c'est de garantir l'indépendance matérielle, organisationnelle et financière de l'Autorité fédérale de surveillance des fondations, une autorité fédérale qui exerce actuellement la surveillance de plus de 4200 fondations.

Qu'est-ce que cela veut dire, garantir l'indépendance matérielle, organisationnelle et financière? D'abord, pour l'indépendance matérielle, cela signifie que nous souhaitons garantir, aussi bien dans les textes que dans l'organisation, que les décisions de l'Autorité fédérale de surveillance des fondations ne soient soumises à aucune instruction du Conseil fédéral ou de l'administration. C'est cela. Et si nous souhaitons aboutir à cela, il faut l'inscrire dans la loi; ainsi, l'indépendance sera garantie.

Une fois devenue un établissement de droit public, cette autorité fédérale pourrait définir elle-même son organisation. Elle pourrait adapter son fonctionnement si le bon déroulement de son activité devait l'exiger.

Sur le plan financier, elle établirait des comptes séparés du budget fédéral. Cela signifie un autofinancement intégral, dont il a été question d'ailleurs dans le projet et dans les débats de la commission, par le biais d'un émolument et d'une taxe de surveillance annuelle perçu auprès des fondations.

Actuellement les charges ne sont pas couvertes par les émoluments. Celles-ci s'élèvent à quelque 650 000 francs par année. On peut régler ce point sans créer d'établissement de droit public, je vous l'accorde volontiers. Maintenant, il faut aussi comprendre que, en cas de programme de stabilisation, la question se pose naturellement de savoir si, en tenant compte de la transparence à l'égard du Parlement, il faut mentionner l'ensemble des projets en cours qui ont des conséquences financières. Celui-ci a aussi, mais ce n'est pas son but premier, des conséquences financières.

L'idée, c'est aussi de garantir une certaine flexibilité pour le pilotage des ressources d'un établissement de droit public. Nous sommes - et nous le savons - dans un pays où le paysage des fondations se développe de manière rapide et profonde. Sous la surveillance de la Confédération, il y a 140 fondations de plus chaque année. Il faut donc pouvoir aussi s'adapter à cet état de fait.

Enfin, nous sommes en 2017, et j'aimerais vous rappeler, en tout cas à celles et ceux d'entre vous qui étaient déjà là - je n'étais, quant à moi, pas encore au Conseil fédéral, mais je peux en parler quand même -, que le Conseil fédéral a publié, en 2006, un rapport sur le gouvernement d'entreprise. Le projet que vous avez devant vous y répond. Vous me direz, c'était long, il a fallu dix ans pour que le Conseil fédéral, enfin, dans ce domaine, fasse quelque chose qui respecte son rapport de 2006 sur le gouvernement d'entreprise. Dix ans, c'est trop long. Mais si vous n'entrez pas en matière, ce sera plus. Et c'est là la question à laquelle vous serez confrontés, dans la mesure où on n'arrive pas à expliquer véritablement pour quelle raison il faut que la surveillance des fondations reste rattachée au Secrétariat général du Département fédéral de l'intérieur.

Je dois vous dire que ce n'est pas que je n'en veux pas ou que le Conseil fédéral pense qu'elle ne devrait pas être rattachée au Département fédéral de l'intérieur. Pour ma part, j'apprécie beaucoup de croiser le personnel de l'Autorité fédérale de surveillance des fondations, dont les bureaux sont au deuxième étage, alors que, moi-même, je suis au troisième. On se connaît, on se rencontre. Le problème n'est pas là, le problème, c'est une question de gouvernance.

Je trouve, si vous me permettez de le formuler ainsi, que votre commission est passée un peu vite sur cette question, en avançant l'argument qu'elle n'avait rien à faire avec le programme de stabilisation et qu'il ne devait donc pas être discuté. Je pense qu'il faut en discuter, quitte à modifier le projet, mais, pour cela, encore faut-il entrer en matière et en débattre. Cela permettrait aussi d'adapter l'organisation à ce que seize cantons connaissent, cela a été mentionné dans la discussion.

Bien sûr, cela aurait des conséquences financières. Je vous l'ai déjà dit, avec les recettes des émoluments, il manque aujourd'hui 650 000 francs par année. Il s'agit principalement de prestations dans le domaine du personnel, du service financier ou du service informatique, pour un montant d'environ 400 000 francs, auquel s'ajoutent les frais imputables à l'Autorité fédérale de surveillance des fondations pour la location des locaux. Il est vrai que la création d'un établissement de droit public aurait donc une conséquence financière pour la Confédération d'environ 650 000 francs. Mais je dois vous dire aussi clairement que je pense que, si vous ne réglez pas cette question par le biais de ce projet, car vous refusez d'entrer en matière pour des raisons de fond et d'indépendance de la surveillance des fondations, elle pourra [PAGE 477] être réglée par le biais des émoluments. Ce n'est pas un gros problème en soi.

Je reviens sur certains éléments qui ont été développés dans le débat. Tout d'abord, ce que nous proposons correspond à ce que souhaite le Contrôle fédéral des finances, à ce qu'il estime nécessaire. C'est la première chose. Le Contrôle fédéral des finances, à ma connaissance en tout cas, soutient ce projet pour ce qu'il signifie en termes de gouvernance. Il semble donc qu'il va dans la bonne direction. Oui, Monsieur Cramer, c'est bien le cas. Si vous pensez que ce n'est pas ce que les représentants du Contrôle fédéral des finances vous ont dit, eh bien, j'ai ici une citation du résumé en français du rapport du 9 février 2017 du Contrôle fédéral des finances, "Evaluation de l'efficacité de la surveillance des fondations 'classiques'": "Avec la nouvelle loi sur l'organisation de l'Autorité fédérale de surveillance des fondations et dans une perspective de professionnalisation, le Contrôle fédéral des finances soutient le fait que cette dernière se détache de l'administration fédérale centrale pour devenir un établissement de droit public."

Je pourrais continuer la citation, mais je m'arrêterai là. Le Contrôle fédéral des finances soutient donc cette démarche; il faut que cela soit clair pour votre conseil.

Un autre élément a été mentionné, qui me fait revenir sur ce que disait Monsieur Cramer. Il a dit qu'il ne s'agissait pas de la bonne loi. Si on veut créer un établissement de droit public, et regardez ce qui a été fait ailleurs quand on a fait des établissements de droit public au niveau de la Confédération, il faut une loi ad hoc. Alors, si vous voulez que le contrôle des fondations se fasse par un établissement de droit public, vous devrez faire une loi fédérale. Seulement, vous serez un peu embêtés parce qu'elle existe déjà, vous l'avez devant vous; et si vous n'entrez pas en matière sur ce projet, vous ne pourrez pas la reprendre. Vous devrez modifier un peu le titre, essayer de modifier quelques articles pour que cela ne se remarque pas. C'est cela que vous semblez souhaiter - un établissement de droit public -, et, donc, c'est une bonne raison pour entrer en matière sur ce projet et pour mener ce débat.

Monsieur Cramer, vous avez dit également, et j'aimerais revenir sur ce sujet, car c'est un élément important, qu'il ne faudrait pas que le contrôle des fondations échappe à la puissance publique. Qu'est-ce que cela veut dire? C'est un sujet assez délicat, parce qu'il faut qu'il puisse mener son activité sans qu'il y ait d'instruction de nature politique. Quand on dit qu'il ne faudrait pas que cela échappe à la puissance publique, on ne comprend pas exactement ce que cela veut dire. Est-ce que cela signifie qu'il devrait pouvoir y avoir parfois un peu de collusion, parfois des échanges? Ce n'est pas ce que vous avez voulu dire, j'en suis certain. C'est pour cela que je pense que le meilleur moyen de faire, c'est de créer un établissement de droit public - on est clairement dans le domaine public - mais avec l'indépendance matérielle, organisationnelle et financière, pour le contrôle des fondations. C'est le bon chemin.

Un dernier point: on ne doit pas régler ce sujet en modifiant le Code civil. Le Code civil traite aussi des fondations sur le plan cantonal et communal. Au plan fédéral, si l'on souhaite avoir un établissement autonome, on doit faire une loi fédérale relative à cet établissement.

J'aimerais faire encore deux ou trois remarques par rapport à ce qui a été mentionné sur l'unité de la matière. L'unité de la matière, ce n'est pas, Monsieur Engler, une question qu'on peut se poser, si vous me permettez de le formuler ainsi. Cette question se pose évidemment pour les initiatives populaires. Vous êtes confrontés très souvent à des projets où on peut discuter de l'unité de la matière. Le Parlement doit pouvoir prendre les décisions qui lui paraissent convenables. Cette version respecte le souhait du Conseil fédéral, le souhait du Contrôle fédéral des finances, le rapport de 2006 sur la bonne gouvernance. Cela a aussi été discuté avec les principales organisations qui ont trouvé qu'il y avait certainement l'un ou l'autre point à modifier dans le projet - pour cela, encore faut-il en discuter -, mais qu'il était nécessaire d'entrer en matière sur ce projet.

J'aimerais dire encore quelques mots sur la consultation, qui n'est pas nécessaire dans ce domaine. Une large consultation publique n'est pas nécessaire, cela a été clarifié avec la Chancellerie fédérale, parce qu'il s'agit essentiellement de l'organisation de l'Etat. En effet, il n'est pas nécessaire de mener des consultations longues de trois mois, avec l'ensemble des acteurs, lorsqu'il s'agit principalement de l'organisation de l'Etat. Nous avons, en revanche, associé naturellement aux réflexions les principales organisations concernées avant d'adopter le projet pour le transmettre au Parlement.

Je crois qu'une large consultation dans ce domaine créerait un précédent. Il faut savoir que nous essayons d'être toujours aussi efficients que possible, de faire des consultations partout où c'est justifié et nécessaire, mais de ne pas en faire lorsque cela n'est pas indiqué ou pas absolument nécessaire.

Si j'ai bien compris les propos du rapporteur, il n'a pas complètement contesté la nécessité d'une évolution sur ce plan, dans le sens d'un établissement de droit public. Si c'est cela que vous souhaitez, il n'y a pas vraiment d'autre chemin que celui que vous propose le Conseil fédéral. J'aimerais donc vous inviter à entrer en matière.

Cela dit, je dois reconnaître, comme l'ont fait certains de mes préopinants, que, si vous n'entrez pas en matière, ce n'est pas non plus une catastrophe absolue. Monsieur Levrat a dit que ce n'était pas une affaire d'Etat. En fait, si, c'est une affaire d'Etat, mais elle n'est pas à ce point importante qu'elle met en danger le fonctionnement de l'Etat. La surveillance des fondations fonctionne, il faut le reconnaître, elle fonctionne bien, il ne faudrait pas du tout donner l'impression qu'elle ne fonctionne pas, mais il nous semble que cette évolution serait aujourd'hui un pas nécessaire.

C'est la raison pour laquelle j'aimerais vous inviter à suivre la minorité de la commission et à entrer en matière.