Bischof Pirmin · Ständerat · 2017-06-14

Wortprotokoll

Wir haben ein janusköpfiges Geschäft vor uns, wenn ich es so sagen darf. Zunächst haben wir mit einem problemlosen Artikel 1 über die Genehmigung des Freihandelsabkommens mit Georgien zu entscheiden und dann über einen etwas problematischeren Artikel 2, mit dem weit über den Fall Georgien hinaus künftig ein Grossteil der Freihandelsabkommen dem fakultativen Referendum entzogen werden soll.

Ihre Kommission beantragt Ihnen mit dem Bundesrat einstimmig, das Freihandelsabkommen mit Georgien zu genehmigen und den Bundesrat zu ermächtigen, das Abkommen zu ratifizieren. Ihre Kommission beantragt Ihnen aber auch einstimmig, mit 12 zu 0 Stimmen und ohne Enthaltung, Artikel 2, den der Bundesrat vorschlägt, ersatzlos zu streichen und die Kompetenzordnung im Bereich der Freihandelsabkommen nicht zu ändern, also das fakultative Referendum im bestehenden Verfassungsgehalt aufrechtzuerhalten.

Ich komme zunächst zum problemlosen Teil. Das Abkommen, das Sie vor sich haben, ist ein sogenanntes umfassendes Freihandelsabkommen zwischen den Efta-Staaten und Georgien. Es ist am 27. Juni 2016 in Bern unterzeichnet worden. Das Abkommen entspricht weitgehend den neueren mit Drittstaaten abgeschlossenen Freihandelsabkommen der Efta-Staaten. Es hat einen sektoriell umfassenden Geltungsbereich: Es umfasst den Warenhandel, also Industrie- und Landwirtschaftsprodukte, weiter Ursprungsregeln, Zollverfahren, Handelserleichterungen, handelspolitische Schutzmassnahmen, technische Vorschriften, gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Massnahmen, den Handel mit Dienstleistungen, Investitionen, den Schutz des geistigen Eigentums, das öffentliche Beschaffungswesen, den Wettbewerb, den Handel und die nachhaltige Entwicklung sowie rechtliche und institutionelle Bestimmungen. Insbesondere sollen mit dem Abkommen die Zölle auf dem grössten Teil des bilateralen Handels zwischen beiden Staaten vollständig oder mindestens teilweise abgebaut werden. Das Abkommen enthält auch, wie vergleichbare Abkommen, ein verbindliches Schiedsverfahren für die Streitbeilegung.

Ihre Kommission beantragt Ihnen wie gesagt einstimmig, das Abkommen im Sinne von Artikel 1 des vorgeschlagenen Bundesbeschlusses zu genehmigen.

Nun zum problematischeren Artikel 2, den Sie auf Seite 2 der Fahne finden. Der Bundesrat schlägt Ihnen vor, dass wir den folgenden Artikel des Beschlussentwurfes genehmigen: "Die Bundesversammlung genehmigt Freihandelsabkommen, die dieselben Bereiche wie das Freihandelsabkommen zwischen den Efta-Staaten und Georgien auf vergleichbare Weise regeln, mit einfachem Bundesbeschluss." Das bedeutet, wie es etwas verschämt auf Seite 2317 in der Botschaft steht: "Der Entwurf zum Bundesbeschluss über die Genehmigung des Freihandelsabkommens mit Georgien sieht daher vor, dass die Bundesversammlung Freihandelsabkommen künftig selbstständig und ohne sie dem Referendum unterstellen zu müssen abschliessen kann, wenn sie bereits abgeschlossenen Abkommen inhaltlich weitgehend entsprechen." Oder wie es Herr Bundesrat Schneider-Ammann in der Kommission ausdrückte: "Die Idee ist, dass mit diesem Georgien-Vertrag die grundsätzliche Basis zum Umgang mit [PAGE 489] Staatsverträgen neu definiert werden soll. Das Freihandelsabkommen mit Georgien würde nochmals dem fakultativen Referendum unterstellt, aber künftig vergleichbare Abkommen nicht mehr."

Was bedeutet das? Artikel 141 Absatz 1 Litera d Ziffer 3 der Bundesverfassung schreibt vor, dass völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum unterstehen, wenn sie, nebst anderen Voraussetzungen, "wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten" - wichtige rechtsetzende Bestimmungen. Das ist eine klare Regelung der Bundesverfassung. Trotzdem haben Bundesrat und Bundesversammlung, beide Organe, seit Inkrafttreten dieser Norm im Jahr 2003 nach bisheriger Praxis solche Übereinkommen nicht dem fakultativen Referendum unterstellt. Die entsprechende Praxis ist diskutiert worden, sie war umstritten. Der Bundesrat hat in der Folge das Bundesamt für Justiz beauftragt, die Rechtslage zu analysieren. Das Bundesamt für Justiz ist zum Schluss gekommen, dass die Praxis von Bundesrat und Bundesversammlung nicht verfassungsgemäss ist und geändert werden muss. Der Bundesrat hat deshalb am 22. Juni 2016 beschlossen, diese Praxis anzupassen. Er hat angeregt, dass die Genehmigungskompetenz für die eben umschriebenen Staatsverträge an die Bundesversammlung delegiert werden soll.

In der Folge ist dann das Abkommen mit Georgien, sage ich einmal, zufällig auf den Tisch gekommen. Bei dieser Gelegenheit hat sich der Bundesrat entschieden - ich sage es etwas salopp, wie es in der Kommission gesagt wurde -, quasi durch die Hintertüre die allgemeine Genehmigungskompetenz in den Bundesbeschluss zum Abkommen mit Georgien hineinzupflanzen, eben mit diesem Artikel 2 des Bundesbeschlusses, den ich Ihnen vorgelesen habe.

Ihre Kommission hat eine lebhafte Debatte zu diesem staatsrechtlich doch wesentlichen Thema geführt, und sie hat zwei Fragen unterscheiden. Die eine Frage ist die: Soll man eine solche Kompetenzänderung vornehmen, ja oder nein? Es gibt Gründe dafür und dagegen. Dafür spricht - und das sind auch die Gründe, die der Bundesrat anführt -, dass es beschwerlich sein mag, etwa den Efta-Partnern mitzuteilen, dass man nun ein allgemeines Abkommen, das man ausgehandelt hat, noch einem beschwerlichen direktdemokratischen Prozess in der Schweiz aussetzen muss. Der Bundesrat hat das Beispiel des Abkommens mit Hongkong angeführt, das zu entsprechenden Diskussionen mit den anderen Staaten geführt habe. Das mag beschwerlich sein. In der Kommission wurde aber auch angeführt, dass halt die Effizienzfrage in einer direkten Demokratie wie der Schweiz in der Regel zurückzutreten hat und dass, wenn die Verfassung eine entsprechende Kompetenzordnung vorsieht, diese eben gilt und auch anderen Ländern gegenüber kommuniziert werden soll. Ihre Kommission hat zu dieser Frage in diesem Zeitpunkt aber keinen Beschluss gefasst.

Hingegen hat sie zur anderen Frage, zur formellen Frage einen Beschluss gefasst, und das ist der Streichungsantrag, den Sie vor sich haben. Was die Kommission einstimmig nicht verantworten kann, ist, dass bei der Gelegenheit des Abkommens mit Georgien, also quasi zufällig, eine grundsätzliche staatsrechtliche Änderung in der völkerrechtlichen Kompetenzordnung vorgenommen werden soll. Wenn eine solche Frage diskutiert werden soll, erwartet die Kommission, dass das auf dem ordentlichen Weg einer entsprechenden Gesetzesänderung passiert, auch unter Anhörung des Bundesamtes für Justiz und mit entsprechender Dokumentation, damit eine Abwägung innerhalb der Kommission und dann auch innerhalb des Rates seriös stattfinden kann. Ihre einstimmige Kommission ist der Meinung, dass das mit der jetzigen Vorlage nicht geschehen ist.

Die Kommission beantragt Ihnen deshalb einstimmig, Artikel 2 zu streichen.