Burkhalter Didier · Bundesrat · 2017-09-14

Wortprotokoll

La discussion sur cette interpellation nous prendra plus de temps que celle sur le rapport précédent. Tout d'abord, Monsieur le conseiller aux Etats, j'aimerais vous dire que, après des années passées au Conseil fédéral, on développe une capacité d'écouter à la fois celui qui parle et la personne qui vient nous parler au pupitre. Nous arrivons même à le faire au Conseil national où il y a tellement de bruit que personne ne s'entend. Donc, avec le temps, ces facultés se développent.

Plus sérieusement, j'aimerais vous remercier d'avoir étendu la portée des questions que vous avez posées dans votre interpellation et d'avoir aussi essayé, je dirai, de les intégrer au contexte actuel aussi bien helvétique qu'européen. Si je résume votre questionnement - si je vous ai bien compris malgré les interruptions de mon attention -, vous voulez savoir comment on peut tracer la voie de la Suisse sur le plan de sa politique européenne, dans un continent et un monde qui changent en permanence.

Je pense que, par rapport à ce que vous venez d'ajouter, nous avons quelques divergences sur la forme qui expliquent peut-être votre réaction sur le fait d'imaginer qu'on aurait eu une occasion de mettre à profit le processus de consultation en cours. Il y a des divergences sur la forme mais des convergences sur le fond. Je vais essayer de revenir sur tout cela pour exposer la position du Conseil fédéral.

Je m'exprimerai d'abord sur le cadre formel, puis sur le fond. Sur le cadre formel, la première chose à dire est que la politique européenne de la Suisse est le fait du Conseil fédéral. Vous avez évoqué les personnes, les changements de personnel, etc. En fait, la politique européenne, comme d'ailleurs toutes les grandes politiques de notre pays, dont le Conseil fédéral est responsable - et il y en a une série, mais beaucoup pour la politique étrangère -, selon nos institutions, est le fait du Conseil fédéral mais pas le fait d'un seul conseiller fédéral qui pourrait presser sur un bouton - "'Reset-Knopf' habe ich auch gelesen", comme un interrupteur pour la lumière sur lequel on presse en entrant ou en sortant d'une chambre. Cela ne se passe pas tout à fait comme cela. Donc il n'y a pas de possibilité d'agir de cette façon. Peut-être tant mieux. La politique est le fait du collège, et le collège gouvernemental fait partie de nos institutions. On travaille en équipe, et on travaille dans une équipe qui a en général des positions de base très différentes, et en particulier sur ce dossier, bien évidemment, et ce n'est un secret pour personne. C'est le premier point.

Deuxième point sur le cadre formel, le Conseil fédéral est de l'avis que la Suisse ne doit pas participer publiquement, officiellement à une telle consultation, bien qu'elle soit en effet très intéressante. La consultation sur le livre blanc de la Commission européenne est tout à fait intéressante, mais c'est une affaire interne à la Commission européenne. Et nous ne sommes pas un Etat membre de l'Union européenne, et je pense que si la Suisse avait commencé à se comporter comme un Etat membre dans une telle consultation, il y aurait eu quelques autres interpellations venant du Parlement, et même de votre chambre.

Troisième point sur le cadre formel, le Conseil fédéral fait en revanche connaître ses analyses et ses attentes, en termes d'intérêts, en termes de valeurs, dans tous ses contacts. Mais nous n'entreprenons pas de démarches publiques, au mégaphone, pour communiquer sur la manière dont nous évaluons les propositions du livre blanc. Nous menons des [PAGE 620] discussions sur nos intérêts d'Etat tiers à l'égard de nos interlocuteurs, qu'ils soient à Bruxelles ou dans les capitales des Etats membres de l'Union européenne.

Dernier point sur le cadre formel, le Conseil fédéral souhaite que tout se base sur des faits, et pas seulement sur des mots, car il y a beaucoup de mots qui ont été prononcés et dont la portée dépasse le sens. Dans ce débat de politique européenne, nous souhaitons nous baser systématiquement sur des faits.

Maintenant venons-en au fond. D'abord, que peut-on faire à ce stade comme constat sur le livre blanc de la Commission européenne et sur le débat au sein de l'Union européenne? Vous l'avez dit, il y a des scénarios. Il y en a cinq - je ne sais pas s'il y en a un sixième depuis hier, mais il y en a cinq dans le livre blanc. Le premier scénario, c'est en gros le statu quo; le deuxième, c'est le marché unique seulement; le troisième, c'est une Union européenne à plusieurs cercles; le quatrième, c'est une Union européenne plus concentrée sur des domaines; et puis le cinquième, c'est une Union européenne qui développe dans son ensemble davantage de compétences.

Dans quel sens tout cela va-t-il se développer? Très franchement, il faut être modeste: il est impossible de la dire aujourd'hui, nous ne savons pas. Nous avons évidemment depuis hier un peu plus d'éléments, avec un discours qui allait plutôt, non pas vers le développement de cercles concentriques au sein de l'Union européenne, mais plutôt vers un redémarrage dans le sens de compétences supplémentaires à 27, nous verrons tout cela. Vous avez peut-être appris qu'il y avait déjà eu quelques réactions, dont celle du premier ministre des Pays-Bas, qui a traité la déclaration de "romantique". Visiblement, il n'y a pas encore d'unanimité telle que celle du Conseil des Etats sur le rapport précédent. Il y a encore, du côté de l'Union européenne, pas mal de travail à faire.

Pour ce qui nous concerne, nous ne pouvons pas dire aujourd'hui dans quel sens cela ira. La nouvelle stratégie de l'Union européenne, comme vous le dites, n'est pas si claire que cela pour le moment. Il faut le reconnaître, c'est un fait, ce ne sont pas des mots. Pour nous, en revanche, deux choses sont sûres: premièrement, il n'y a aucun scénario qui relativise les quatre libertés fondamentales du marché intérieur. Ceux qui pensent que ces libertés seront relativisées par les scénarios européens se trompent, ou alors il faudra élaborer d'autres scénarios, parce que, dans tous les scénarios actuels, ce n'est pas le cas: il n'y a pas de relativisation des quatre liberté. Cela, c'est un fait aussi. Second élément: le dossier Brexit est en arrière-plan constamment, et parfois presque en avant-plan, donc il est en tout cas toujours présent dans toute cette discussion.

Ce que nous retenons aussi dans notre analyse de ce qui se passe sur le plan de l'Union européenne, c'est qu'il y a une importance croissante des capitales. Nous l'avions déjà anticipé, mais il y a encore une accélération sur ce point. Rien ne se fait maintenant sans les capitales, très clairement.

Autre constat: la tension entre l'Est et l'Ouest, vous le savez, sur le thème de la migration - c'est connu. Mais maintenant c'est de plus en plus le thème de l'Etat de droit qui crée des tensions, et cela a un impact dont nous devons tenir compte pour défendre nos intérêts et prévoir notre positionnement dans la politique européenne. Mais c'est une affaire de l'Union européenne.

On constate aussi une certaine volonté de se positionner un peu en contre-pouvoir face aux tendances protectionnistes qui s'expriment dans le monde. On relève également une nouvelle volonté de lancer des réformes, même si on ne peut pas encore savoir très clairement quelles réformes seront lancées et si elles auront véritablement des chances d'aboutir.

Cette analyse a été intégrée aux positions du Conseil fédéral qui ont été confirmées et réaffirmées à la fin du mois de juin passé. Ce discours ne date évidemment pas d'hier, mais tous ces éléments liés au contexte de la discussion sur le livre blanc, qui a eu lieu dans le cadre de l'Union européenne, ont été intégrés à la stratégie européenne que nous suivons depuis des années, malgré le coup de frein qui lui a été donné, de fait, par la recherche de solutions au cours de la période qui a suivi l'adoption le 9 février 2014 de l'article 121a de la Constitution fédérale. C'est cette stratégie, basée sur du concret, qui compte pour le Conseil fédéral, plutôt que des mots. Il comprend bien l'intérêt de lancer des débats dans tous les sens, mais il est convaincu que, pour la politique européenne de la Suisse, il faut en rester à des éléments concrets. Cette stratégie qu'il a réaffirmée fin juin dernier, ensemble, en équipe, se résume en six points.

Premièrement, le Conseil fédéral a réaffirmé que la voie européenne de la Suisse est la voie bilatérale. Cela peut paraître tout simple, mais cela ne va pas vraiment de soi. Il y a eu des discussions et une partie du Parlement s'est demandé s'il convenait de faire machine arrière et d'en revenir à un seul accord de libre-échange. La question a aussi été de savoir si nous devions nous positionner derrière le dossier britannique et le laisser passer avant le nôtre - certains ont utilisé l'image du chasse-neige. Le Conseil fédéral a estimé que non, qu'il fallait maintenir et réaffirmer la voie bilatérale, qu'il ne fallait pas revenir en arrière et qu'il ne fallait pas faire des politiques non autonomes par lesquelles la Suisse laisse les autres Etats régler ses problèmes. Si nous nous positionnions derrière le dossier britannique, cela pourrait être une fois ou l'autre utile, mais si nous agissions de la sorte par principe, de manière systématique, alors ce serait la fin de la politique autonome de la Suisse. Et cela, nous ne le voulons pas, car nous voulons garder en mains nos possibilités d'action. Cela implique que nous continuions à défendre nos intérêts sans laisser la préséance à un autre Etat, bien évidemment. Donc le Conseil fédéral a confirmé la voie bilatérale, qui est très importante pour des aspects politiques, économiques et sociaux - je ne vous réexpose pas tout dans le détail.

Deuxième point de cette stratégie: vous m'avez parlé de "Vermächtnis"; or je n'ai pas la prétention de donner un "Vermächtnis" au Conseil des Etats en tant que personne, mais je vous donne maintenant la position du Conseil fédéral, et c'est plus qu'un "Vermächtnis", c'est une conviction. Si vous voulez développer la voie bilatérale à l'avenir, il faut la considérer pour ce qu'elle est: un film, donc quelque chose de dynamique, et pas une photo, c'est-à-dire quelque chose de statique. Il n'est ni juste ni bon pour notre pays d'imaginer que la voie bilatérale est quelque chose qui est là pour toujours et qui ne bouge pas. C'est l'inverse en fait.

Or si vous considérez cela de manière réaliste, en vous appuyant sur les faits, vous vous rendez compte que ce qu'il faudra, c'est clarifier les règles du contrat bilatéral, à savoir seulement les aspects relatifs à l'accès au marché. Pour tout le reste, on peut trouver des solutions assez rapidement pour la coopération. On peut assister à un blocage pour une raison politique; on a connu cela. Mais ce n'est pas là que se trouve le vrai problème; le vrai problème, c'est la question de l'accès à un marché intérieur pour lequel tous les acteurs doivent respecter les mêmes règles. Comme ces règles n'arrêtent pas de changer, il faut adapter systématiquement la voie bilatérale. Or pour qu'elle s'adapte sans qu'elle se bloque constamment, il faut des règles - ce sont des règles de contrat: c'est le fameux accord institutionnel que tout le monde "adore", et sur lequel nous travaillons depuis des années.

Le Conseil fédéral a fait le bilan. Il a constaté que, sur plusieurs points, cela respecte le mandat de négociation - et ce sur des points importants, par exemple la reprise du droit de l'Union européenne: nous avons négocié une reprise non automatique, qui respecte nos institutions, avec participation à l'élaboration du droit. C'est exactement le mandat de négociation de la Suisse. C'est un point réglé. La surveillance générale des accords ne se fera pas de manière supranationale, mais elle sera faite par nous-mêmes, chez nous. Et cela, c'est exactement selon le mandat de négociation.

Le règlement des différends sera politique. Donc il n'y aura pas une décision définitive des juges ou des tribunaux, mais le règlement sera bel et bien politique, en fin de compte, dans le cadre du Comité mixte, s'il y a différend. Mais il sera possible pour les deux parties de demander une interprétation de [PAGE 621] la Cour de justice de l'Union européenne, ce qui est conforme au mandat de négociation et dans l'intérêt de la Suisse.

En effet, pour que les pays membres acceptent et appliquent l'interprétation du droit de l'Union européenne faite par la Cour de justice - qui nous sera souvent favorable -, il faut que ces pays soient liés. Or ils ne sont liés que par cette cour. L'interprétation du droit de l'Union européenne est donnée uniquement par cette cour. Par conséquent, si nous reprenons des éléments du droit de l'Union européenne dans des accords, dans le but d'accéder au marché intérieur, nous devons respecter les règles. D'ailleurs, il est intéressant de savoir que le Royaume-Uni a pris position sur le règlement des différends en disant qu'il choisissait presque la même solution que la Suisse, alors qu'il excluait, il y a quelques mois encore, d'avoir affaire à la Cour de justice de l'Union européenne après le Brexit. Donc, de fait, tout le monde se rend compte qu'il y a un intérêt à créer des mécanismes efficaces d'interprétation du droit qui fait foi, comme c'est souvent le cas du droit de l'Union européenne pour ce qui concerne l'accès au marché intérieur. Cela concerne le deuxième point et la question de l'avancement du dossier relatif aux règles institutionnelles. Il nous reste du travail à faire et certains points restent encore ouverts. Mais certains points sont déjà réglés selon le mandat de négociation de la Suisse. Nous prendrons le temps qu'il faudra; il convient d'ailleurs de le prendre maintenant, parce que nous ne sommes pas tenus, aujourd'hui, d'aboutir à un accord à tout prix, par exemple en raison de la nécessité de conclure un accord d'accès au marché.

En ce qui concerne le troisième point, le Conseil fédéral a précisé ce que la notion de "déblocage" signifiait pour lui, ce qui est très important. C'est peut-être plus prosaïque que de grands débats sur le livre blanc. Mais le déblocage de la politique européenne de la Suisse est pour nous un point très concret: il implique la nécessité de parvenir à des résultats et à des ententes, sans se contenter de reprendre des discussions. Par ailleurs, depuis le début de l'année, des progrès ont été constatés dans les domaines que vous avez évoqués, Monsieur Vonlanthen: la recherche, l'économie et le climat. Pendant l'été, l'accord de reconnaissance mutuelle pour les prescriptions de produits a été adapté, alors qu'il était bloqué. C'est un point très important que vous devez vraiment comprendre et dont vous devez tirer les leçons. Il s'agit d'une adaptation d'un accord d'élimination des barrières techniques au commerce, qui concerne beaucoup de secteurs et un échange de l'ordre de 140 milliards de francs par année dans les deux sens, ce qui est énorme. Cette adaptation de l'accord a été bloquée pendant un certain temps pour des raisons politiques, alors qu'il est purement technique. Si on a des règles institutionnelles, ce blocage-là ne sera plus possible. C'est donc un point dont il faut aussi tenir compte.

Nous avons encore avancé sur l'accord relatif au système d'échanges de quotas d'émission (SEQE), cela concerne la politique climatique; nous avons décidé, des deux côtés, de préparer la signature de l'accord prochainement afin d'avoir le couplage des systèmes de quotas d'émission. Il y a donc un déblocage concret; ce n'est pas seulement du vent. Mais il faut encore avancer sur d'autres points.

Quatrième point de notre stratégie: nous avons fixé les contours de la prochaine contribution à la cohésion. Nous savons dans quels domaines nous voulons mettre les priorités: sur la migration et la formation professionnelle ainsi que sur quelques autres aspects pour lesquels il y a des intérêts suisses à défendre. Mais nous n'avons pas encore débloqué le dossier, parce que le Conseil fédéral attend pour ce faire une analyse positive de l'ensemble de la relation avec l'Union européenne.

Cinquième point, c'est le Brexit. C'est la stratégie suisse dans le cadre de la relation avec le Royaume-Uni, qui s'appelle "Mind the gap", c'est-à-dire à éviter qu'il y ait en quelque sorte un trou entre le moment où le Royaume-Uni sortira de l'Union européenne et le moment où il y aura un nouveau régime de relations entre la Suisse et le Royaume-Uni. Nous avons bien avancé dans la phase exploratoire, qui est la première grande phase. La seconde phase sera celle des négociations formelles. Là, nous sommes bloqués tant que le Royaume-Uni n'a pas ce qu'on appelle dans le langage technique le "treaty making power", c'est-à-dire la possibilité de négocier formellement - tant qu'il est membre de l'Union européenne c'est impossible, sauf avec un accord qui serait explicitement reconnu par l'Union européenne.

Sixième point: nous avons fixé un planning, je vous passe les détails, des rencontres régulières. Il y aura cet automne une rencontre présidentielle qui aura pour but d'enregistrer les progrès réalisés, ainsi que de discuter les points en suspens, pour voir dans quelle mesure on pourra politiquement les débloquer.

Le Conseil fédéral poursuit donc son action et sa politique européenne dans ce cadre. Je dirai qu'il reste attentif à l'évolution de l'Union européenne, sans vouloir faire trop de bruit sur cette consultation, contrairement à ce que vous auriez souhaité. Nous comprenons votre demande, mais le Conseil fédéral n'est pas de l'avis qu'il est dans l'intérêt de la Suisse de participer à cette consultation en le criant sur les toits, même si c'est très important pour le continent et pour la Suisse indirectement. Il faut aussi rester flexible sur des adaptations possibles sur certains points. Par exemple, si nous arrivons à mettre davantage le tribunal arbitral en avant dans les questions institutionnelles, nous n'hésiterons pas à le faire. Actuellement, nous négocions ces points, mais en restant très fermes sur la ligne générale. Cela veut dire que nous voulons moderniser la voie bilatérale. Mais il faut être réaliste: cela passe par des règles institutionnelles et par une compréhension du fait que cette voie ne nous est pas réservée; elle devra aussi pouvoir être empruntée par les générations futures.