Fässler Daniel · Nationalrat · 2018-02-27

Wortprotokoll

Der Ständerat hat in der letzten Herbstsession mit 28 zu 12 Stimmen bei 3 Enthaltungen eine Motion der UREK des Ständerates mit dem Titel "Umnutzung nicht mehr benötigter landwirtschaftlicher Bauten zur Wohnnutzung" angenommen. Der Ständerat möchte den Bundesrat damit beauftragen, das Raumplanungsrecht so zu ändern, dass die Kantone die Umnutzung nicht mehr benötigter landwirtschaftlicher Bauten ausserhalb der Bauzone zur Wohnnutzung, gestützt auf eine entsprechende Grundlage im kantonalen Richtplan, zulassen können, sofern die übergeordneten Ziele und Grundsätze der Raumplanung eingehalten werden und der öffentlichen Hand keine zusätzlichen Kosten oder Verpflichtungen entstehen.

Diese Motion aus dem Ständerat ist eine Reaktion auf zwei Standesinitiativen. Eine wurde durch den Kanton Graubünden eingereicht, die andere durch den Kanton Wallis. Die beiden inhaltlich identischen Standesinitiativen verlangen, dass Artikel 24c des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 dahingehend erweitert wird, dass landwirtschaftlich nicht mehr benötigte Bauten unter Wahrung ihrer Identität und im Rahmen der bestehenden Erweiterungsmöglichkeiten massvoll zur Wohnnutzung umgenutzt werden können. Dabei dürfen der öffentlichen Hand keine zusätzlichen Kosten oder Verpflichtungen entstehen. Der Ständerat hat beiden Standesinitiativen oppositionslos keine Folge gegeben.

Wie Sie dem Kommissionsbericht vom 9. Oktober 2017 entnehmen können, hat es sich Ihre vorberatende Kommission nicht einfach gemacht. Die Kommission beantragt Ihnen mit 15 zu 9 Stimmen, den beiden Standesinitiativen Graubünden 16.308 und Wallis 16.310 keine Folge zu geben. Demgegenüber beantragt Ihnen eine aus neun Kommissionsmitgliedern bestehende Minderheit Rösti, beiden Standesinitiativen Folge zu geben.

In Bezug auf die Motion des Ständerates 17.3358 beantragt Ihnen eine knappe Mehrheit der Kommission - der Entscheid fiel mit 12 zu 11 Stimmen bei 1 Enthaltung -, diese in einer geänderten Fassung anzunehmen. Darauf komme ich zurück. Eine aus elf Kommissionsmitgliedern bestehende Minderheit Ruppen beantragt Ihnen, die Motion in der Fassung des Ständerates anzunehmen. Und schliesslich beantragt Ihnen eine aus zehn Kommissionsmitgliedern bestehende [PAGE 47] Minderheit Genecand, die Motion ganz abzulehnen. Sie sehen, Sie haben die Wahl zwischen verschiedenen Optionen.

Worum geht es in der Sache? Dazu ist zuerst die bestehende Rechtslage zu erläutern. Im Raumplanungsgesetz sind in Artikel 1 Absatz 1 die folgenden Ziele definiert: Der Boden ist haushälterisch zu nutzen, das Baugebiet ist vom Nichtbaugebiet zu trennen und die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft sowie die natürlichen Gegebenheiten sind zu beachten.

Der Gesetzgeber und der Verordnunggeber haben die schwierige Aufgabe, den grundsätzlichen Zielen gerecht zu werden, dabei aber auch die zum Teil völlig unterschiedlichen Ausgangslagen in den Kantonen zu respektieren. Es gibt nämlich Gebiete, in denen sich die Bevölkerung schon früh in Dörfern und Städten zusammengeschlossen hat. Es gibt aber auch Gebiete, in denen die Grundeigentümer ihre dem Wohnen und Arbeiten dienenden Bauten und Anlagen auf ihrem Grundstück erstellt haben. Dies ist vor allem in den traditionellen Streusiedlungsgebieten der Fall.

In einem Standbericht zum Bauen ausserhalb der Bauzonen vom November 2016 hat das Bundesamt für Raumentwicklung festgestellt, dass im schweizerischen Durchschnitt knapp 20 Prozent der Gebäudeflächen ausserhalb der Bauzonen liegen. Die Unterschiede zwischen den Kantonen sind allerdings riesig. Im Kanton Basel-Stadt beträgt der Anteil der Gebäudeflächen ausserhalb der Bauzonen nur 1 Prozent, in meinem Kanton, dem Kanton Appenzell Innerrhoden, sind es hingegen 46 Prozent. Diese Disparitäten gibt es nicht nur in Bezug auf die Gebäudeflächen, sondern auch bei den Einwohnern und den Beschäftigten. Während der Anteil der ausserhalb der Bauzonen wohnenden bzw. arbeitenden Menschen im Kanton Basel-Stadt nahe bei null liegt, sind es zum Beispiel im Kanton Appenzell Innerrhoden noch immer fast 28 Prozent der Einwohner, die ausserhalb der Bauzonen wohnen, und rund 18 Prozent, die ausserhalb der Bauzonen arbeiten.

Um diesen Besonderheiten Rechnung zu tragen, wurden im Raumplanungsrecht verschiedene Ausnahmen geschaffen. Der Bundesrat ist schon einige Zeit daran, das bestehende Regime mit einer zweiten Etappe der Revision des Raumplanungsgesetzes neu zu ordnen und den Spielraum der Kantone neu zu definieren.

Nun aber zur heutigen Rechtslage: Befinden sich Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, geniessen diese gemäss Artikel 24c des Raumplanungsgesetzes Bestandesschutz, dies auch dann, wenn sie nicht mehr zonenkonform sind. Bedingung ist nur, dass die fraglichen Bauten und Anlagen weiterhin bestimmungsgemäss nutzbar sind. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, können solche Bauten und Anlagen auch erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wieder aufgebaut werden. Dies gilt auch für Ökonomiebauten, die an landwirtschaftliche Wohnbauten angebaut sind, wie es vor allem im Voralpengebiet sehr oft vorkommt.

Auch alleinstehende unbewohnte Bauten, wie zum Beispiel Weide- und Alpställe, Heu- und Streueschopfen, geniessen im Grundsatz den Bestandesschutz; dies aber nur eingeschränkt für jenen Zweck, für den sie ursprünglich erstellt wurden und für den sie landwirtschaftlich und somit zonenkonform genutzt worden sind. Eine Umnutzung einer solchen Baute zu einem Wohnhaus, zum Beispiel einem Ferienhaus, ist heute im Grundsatz unzulässig. Dies ergibt sich auch aus Artikel 41 Absatz 2 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000.

Eine vollständige Zweckentfremdung, auch von bisher nicht für Wohnzwecke genutzten Bauten, kann von den Kantonen gemäss Artikel 24d Absätze 2 und 3 des Raumplanungsgesetzes und Artikel 39 Absatz 2 der Raumplanungsverordnung unter eingeschränkten Bedingungen zugelassen werden. Bedingung ist, dass die Baute im Rahmen der Nutzungsplanung als landschaftsprägend unter Schutz gestellt ist und ihre dauernde Erhaltung nur durch eine Umnutzung sichergestellt werden kann. Der kantonale Richtplan muss Kriterien enthalten, nach denen die Schutzwürdigkeit der Landschaften und Bauten zu beurteilen ist. Vorausgesetzt ist unter anderem weiter, dass die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben, höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden Erschliessung notwendig ist und sämtliche mit der vollständigen Zweckänderung anfallenden Infrastrukturkosten auf den betreffenden Eigentümer überwälzt werden. Nach Massgabe dieser Bestimmungen wurden im Kanton Tessin die Rustici zu einem grossen Teil als landschaftsprägende Bauten geschützt.

Gemäss Artikel 33 der Raumplanungsverordnung können die Kantone bestehende Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen besonderen Zonen zuweisen, zum Beispiel einer Weilerzone oder einer Erhaltungszone. Erforderlich ist eine entsprechende Bezeichnung im kantonalen Richtplan. Als Maiensässe gelten in Gruppen oder verstreut angeordnete Gebäude, in denen Menschen und Tiere vorwiegend im Sommer lebten.

Die Kantone Graubünden und Wallis haben für die auf ihrem Kantonsgebiet liegenden Maiensässe diesen Weg gewählt. Der Kanton Graubünden kennt zur Erhaltung von Maiensässen die Erhaltungszone, der Kanton Wallis sieht relativ grosse Maiensässzonen vor.

So weit die heutige Rechtslage. Und jetzt noch eine statistische Feststellung: Gemäss einer neueren Erhebung des Bundesamtes für Raumentwicklung gibt es in der Schweiz ausserhalb der Bauzonen knapp 200 000 Gebäude mit einer Wohnnutzung und knapp 400 000 Gebäude ohne Wohnnutzung. Wenn behauptet wird, wie es heute in verschiedenen Zeitungen nachzulesen ist, 400 000 Bauten würden demzufolge nicht mehr benötigt, ist dies klar falsch. Denn zu den etwa 400 000 Bauten ohne Wohnnutzung gehören auch alle Bauten, die heute noch landwirtschaftlich und damit zonenkonform genutzt werden, und ebenfalls all jene Bauten, die aufgrund der Bestandesgarantie zonenwidrig oder aufgrund ihrer Schutzwürdigkeit zweckentfremdet genutzt werden dürfen. Wie viele Bauten effektiv nicht mehr genutzt werden und nicht umgenutzt werden dürfen, ist nicht bekannt. Gemäss Schätzung des Bundesamtes für Raumentwicklung sind es knapp 200 000 Bauten.

Nun zu den beiden identischen Standesinitiativen Graubünden und Wallis: Beide Initiativen zeigen sich mit den bestehenden Ausnahmetatbeständen und den schon heute den Kantonen zur Verfügung stehenden Instrumenten nicht zufrieden. Sie verlangen im Grundsatz, dass neu alle landwirtschaftlich nicht mehr benötigten Bauten ausserhalb der Bauzonen zur Wohnnutzung umgenutzt werden können und nicht nur die als landschaftsprägend geschützten oder in Spezialzonen liegenden Bauten.

Ihre Kommission anerkennt die vor allem im Alpenraum bestehende Problematik. Der Vorschlag der Kantone Graubünden und Wallis geht ihr aber klar zu weit. Der raumplanungsrechtliche Grundsatz der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet würde in einem Mass verletzt, das durch kantonale Besonderheiten der ursprünglichen Besiedlung nicht zu rechtfertigen wäre. Die Kommission lehnt daher die vorgeprüften Standesinitiativen 16.308 und 16.310 grossmehrheitlich ab.

Die Kommission heisst hingegen die Stossrichtung der vom Ständerat angenommenen Motion der UREK des Ständerates 17.3358 gut. Diese verlangt, dass die Kantone die Umnutzung von früher landwirtschaftlich genutzten, landwirtschaftlich aber nicht mehr benötigten Bauten ausserhalb der Bauzonen zulassen können, wenn sie im kantonalen Richtplan über eine entsprechende Grundlage verfügen. Dies ist ein föderaler Ansatz. Anstatt, wie von den Standesinitiativen verlangt, eine nationale Regelung zu schaffen, soll der Handlungsspielraum der Kantone erweitert werden. Damit erhalten die Kantone die Möglichkeit, ihrer konkreten Situation angepasste Lösungen zu finden.

Die Motion verlangt übrigens, wie auch die beiden Standesinitiativen, dass der öffentlichen Hand durch eine solche Nutzungsänderung - zum Beispiel aus der Erschliessung - keine zusätzlichen Kosten oder Verpflichtungen entstehen dürfen. Eine knappe Kommissionsmehrheit hat den Motionstext noch dahingehend präzisiert, dass die entsprechenden kantonalen Regelungen auf einer regionalen Planung beruhen und zu einer Verbesserung der Gesamtsituation bezüglich Natur, Kultur, Landschaft und Landwirtschaft führen müssen. [PAGE 48] Der Transparenz zuliebe halte ich fest, dass ich der Minderheit Ruppen angehöre, welche die Motion in der Fassung des Ständerates annehmen möchte.

Ich komme zum Schluss: Ich ersuche Sie, die Anträge im Sinne der Kommissionsmehrheit gutzuheissen.