Eberle Roland · Ständerat · 2018-03-05

Wortprotokoll

Heute steht die Volksinitiative "Zersiedelung stoppen - für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung" zur Debatte. Mit Botschaft vom 11. Oktober 2017 beantragt der Bundesrat, die Zersiedelungs-Initiative Volk und Ständen mit der Empfehlung, sie abzulehnen, zur Abstimmung zu unterbreiten.

Ich bitte Sie um Nachsicht, wenn meine Ausführungen heute ausnahmsweise etwas länger sein werden. Die Zersiedelungs-Initiative beschlägt eine sehr umfassende und komplexe Materie. Zudem werden wir regelmässig mit Vorstössen zur Raumplanung konfrontiert. Die Inhalte gehen diametral auseinander. Es gilt, durch die Raumplanungsgesetzgebung sicherzustellen, dass einerseits das endliche Gut Boden möglichst umfassend geschont werden kann, andererseits müssen die verschiedenen Anspruchsgruppen ernst genommen sowie unterschiedlichste Anliegen ausgewogen in einem Gesamtsystem berücksichtigt werden. Deshalb erlaube ich mir eine etwas umfassendere Auslegeordnung, in der Hoffnung, dass nachfolgende Vorstösse etwas kürzer abgehandelt werden können.

Die Zersiedelungs-Initiative wurde am 21. Oktober 2016 mit 113 216 gültigen Unterschriften eingereicht. Die Initiative will die weitere Ausdehnung der Bauzonen stoppen. Dazu soll deren Gesamtfläche auf unbefristete Zeit eingefroren werden. Die Ausscheidung neuer Bauzonen soll nur noch zulässig sein, wenn eine mindestens gleich grosse Fläche von vergleichbarem landwirtschaftlichem Ertragswert ausgezont wird. Gleichzeitig sollen Bund, Kantone und Gemeinden nachhaltige Formen des Wohnens und Arbeitens fördern und eine qualitätsvolle Siedlungsentwicklung nach innen anstreben. Ausserhalb der Bauzonen sollen nur noch Bauten für die bodenabhängige Landwirtschaft oder standortgebundene Bauten von öffentlichem Interesse bewilligt werden. Bestehende Bauten sollen Bestandesgarantie geniessen und geringfügig erweitert beziehungsweise umgenutzt werden können. So viel zum Inhalt der Initiative.

Die Zersiedelungs-Initiative, welche von den Jungen Grünen initiiert wurde und von verschiedenen Organisationen unterstützt wird, setzt beim Raumplanungsartikel, also bei Artikel 75 der Bundesverfassung, an und ergänzt ihn um die Absätze 4 bis 7. Für den entsprechenden Wortlaut verweise ich auf die Botschaft, in der deutschen Fassung auf Seite 6782.

Die UREK-SR hat sich an ihren Sitzungen vom 11. Januar sowie 1. Februar 2018 detailliert mit dieser Initiative befasst. Sie hat die Initianten sowie die Kantone, vertreten durch Frau Regierungsrätin Jacqueline de Quattro aus dem Kanton Waadt und Herrn Regierungsrat Stephan Attiger aus dem Kanton Aargau, angehört. Als Resultat aus den Kommissionsberatungen und den Anhörungen empfiehlt Ihnen die Kommission mit 8 zu 1 Stimmen bei 3 Enthaltungen, dem Bundesrat zu folgen und die Zersiedelungs-Initiative Volk und Ständen ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.

Zur Ausgangslage: Nach Artikel 75 der Bundesverfassung legt der Bund Grundsätze der Raumplanung fest. Die Raumplanung selbst ist Sache der Kantone und dient der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedelung des Landes. Der Bund fördert und koordiniert die Bestrebungen der Kantone und arbeitet mit den Kantonen zusammen. Das ist in Absatz 2 festgehalten. Bund und Kantone berücksichtigen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die Erfordernisse der Raumplanung. Das ist Absatz 3 von Artikel 75 der Bundesverfassung.

Mit der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Teilrevision des Raumplanungsgesetzes soll die Zersiedelung eingedämmt und, als Folge einer verstärkten, nach innen gelenkten Siedlungsentwicklung, das Kulturland besser geschützt werden. Diese erste Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes, RPG 1, wurde in den Zielkatalog in Artikel 1 aufgenommen und umfasste namentlich folgende Bereiche: erstens den fundamentalen Grundsatz, dass das Baugebiet vom Nichtbaugebiet konsequent zu trennen ist, zweitens das Gebot, die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, sowie drittens das Gebot, kompakte Siedlungen zu schaffen.

Die Planungsgrundsätze in Artikel 3 wurden dahingehend ergänzt, dass der Landwirtschaft genügend Kulturland, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben soll. Zudem sollen brach liegende oder ungenügend genutzte Flächen in Bauzonen besser genutzt werden. Die Revision RPG 1 stärkte im Weiteren in den Artikeln 6, 8 und 8a die kantonalen Richtpläne im Bereich der Siedlung. Der Richtplan muss neu aufzeigen, wie gross die Siedlungsfläche insgesamt und wie ihre räumliche Verteilung sein soll, wie Siedlung und Verkehr aufeinander abgestimmt werden sollen, wie eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen gelenkt und schliesslich wie sichergestellt werden soll, dass die Bauzonen den Anforderungen von Artikel 15 RPG entsprechen. Artikel 15 RPG besagt: "Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen."

Diese Anforderungen wurden markant erhöht. Neueinzonungen sind nur noch zulässig, wenn die inneren Nutzungsreserven konsequent mobilisiert werden, kein Kulturland zerstückelt wird, die Verfügbarkeit des eingezonten Landes sichergestellt ist und die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. Das sind die Bestimmungen in Artikel 15 Absatz 4 Buchstaben b bis e RPG. Die Kantone müssen ihre Richtpläne bis Ende April 2019 an die neuen Bestimmungen anpassen. Bis zur Genehmigung der Anpassungen darf die Bauzonenfläche insgesamt nicht vergrössert werden. Nach unbenutztem Ablauf der Frist ist die Ausscheidung neuer Bauzonen unzulässig, bis der betreffende Kanton über eine vom Bundesrat genehmigte Richtplananpassung verfügt. Das finden Sie in Artikel 38a.

Ebenfalls bis Ende April 2019 müssen die Kantone einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile nach den Anforderungen von Artikel 5 RPG regeln. Nach unbenutztem Ablauf der Frist ist die Ausscheidung neuer Bauzonen unzulässig, bis der Kanton seiner Pflicht nachgekommen ist. Planungsvorteile müssen mit einem Satz von mindestens 20 Prozent ausgeglichen werden.

Sie sehen: Mit der Revision RPG 1, seit 2014 in Kraft, sind die wesentlichen Ziele der Zersiedelungs-Initiative bereits aufgenommen und in Kraft gesetzt worden. Einzig die absolute Forderung nach dem Einfrieren des Baugebietes bildet nicht Gegenstand der schon sehr einschränkenden Regelungen im geltenden RPG. [PAGE 76]

Im Jahr 2012 haben Volk und Stände die Zweitwohnungs-Initiative angenommen. Artikel 75b der Bundesverfassung beschränkt seither den Anteil der Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten einer Gemeinde auf 20 Prozent. Die Stossrichtung der Zersiedelungs-Initiative ist auch im Kontext kantonaler Vorstösse zu würdigen, welche beispielsweise in den Kantonen Zürich und Thurgau vom Volk angenommen wurden. Die Kulturland-Initiativen fanden hohe Akzeptanz und wurden im Rahmen der kantonalen Richtplanrevisionen inhaltlich berücksichtigt, wenn auch nicht in den radikalsten Formen der jeweiligen Vorstösse.

Zu erwähnen ist schliesslich die Vorlage zur zweiten Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes, RPG 2. Es ist dort vorgesehen, die entsprechende Botschaft den eidgenössischen Räten noch dieses Jahr zu unterbreiten. Zentraler Gegenstand der RPG-2-Vorlage sind die Bestimmungen über das Bauen ausserhalb der Bauzonen, welche den Rahmen für die Baumöglichkeiten im Nichtbaugebiet festlegen. Diese Bestimmungen sollen optimiert und vereinfacht werden. Rechnung zu tragen ist dabei zum einen den Bedürfnissen der im Strukturwandel begriffenen Landwirtschaft sowie den regional unterschiedlichen Gegebenheiten, welche einen kantonalen Gestaltungsspielraum erfordern. Zum andern ist der Grundsatz der Trennung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet zu stärken und den Anforderungen des Kulturlandschutzes Rechnung zu tragen.

Ich komme zu einigen Gründen für die Ablehnung der Zersiedelungs-Initiative. Wie erwähnt: Das Einfrieren der Bauzonen ist der einzige Unterschied zu den bestehenden Raumplanungs-Gesetzgebungen, die am Laufen sind. Für die Ablehnung der Zersiedelungs-Initiative hat die Kommission folgende Gründe aufgeführt:

1. Die obenerwähnte Revision RPG 1 befindet sich seit 2014 in der Umsetzung. Die aktuellen Arbeiten der Kantone zeigen, dass die Massnahmen der Verhinderung von Zersiedelung bereits beträchtlich wirken. Stand der Arbeiten der Richtplanrevisionsverfahren nach RPG 1 in den Kantonen ist folgender: Zehn Kantone haben bereits vom Bund genehmigte neue Richtpläne. Fünf Kantone sind bereits mit der Richtplanung beim Bund in Prüfung. In vier Kantonen gibt es neue Richtpläne mit abgeschlossener Vorprüfung. In sechs Kantonen gibt es neue Richtpläne, die in Vorprüfung sind. In einem Kanton ist der Richtplan noch in Erarbeitung und noch nicht in der Vorprüfung. Wir sehen hier, dass die Revision RPG 1 erstens Zeit braucht und zweitens auf guten Wegen ist.

2. Das Gesetzgebungsprojekt RPG 2 ist, wie erwähnt, bereits unterwegs. Die Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz ist unter Hochdruck daran, ihre Arbeiten für den nächsten Revisionsschritt zu finalisieren. Kernanliegen der Initianten wie die Siedlungsentwicklung nach innen, nachhaltige Quartiere sowie die Stärkung des Kulturlandschutzes sind bereits gesetzlich geregelt und in der Umsetzung.

3. Die Zersiedelungs-Initiative ist zu radikal. Sie verlangt ein faktisches Neueinzonungsverbot ausser bei gleichwertiger Auszonung. Dies führt zu einer absoluten Einfrierung der Bauzonen, macht die Kantone und Gemeinden handlungsunfähig, verunmöglicht sinnvolles Wachstum und führt zu volkswirtschaftlichen Schäden. Sie hemmt im Weiteren sinnvolle Entwicklungen; Stichworte sind beispielsweise bodenunabhängige Bewirtschaftung und Strukturwandel in der Landwirtschaft. Letztlich verringert man damit den Selbstversorgungsgrad der Schweizer Landwirtschaft, was mit den Normen in den Artikeln 104ff. der Bundesverfassung kollidiert.

4. Die Zersiedelungs-Initiative wirkt kontraproduktiv. Sie ist zu starr und verunmöglicht differenzierte Regelungen auf Gesetzesstufe; sie schafft sogenannte Sonnenkinder und Kellerkinder. Kantone mit eingefrorener neuer Richtplanung, welche bereits die wesentlichen Elemente für den sorgsamen Umgang mit der Fläche umgesetzt haben, kollidieren mit Kantonen, die noch nicht so weit sind und damit dann eine viel grössere Freiheit hätten im Umgang mit einer solchen Initiative.

Im Weiteren sind die Kantone mit alter Zonenordnung und tendenziell zu grossen Bauzonen ein Bereich, der mit dieser Initiative nicht geheilt würde. Letztlich zeigt sich das Kontraproduktive auch an einem massiven Druck auf die Bodenpreise, auf Regionen mit knappen Ressourcen und auf Regionen mit grossen Bauzonen. Hier schaffen wir ungleich lange Spiesse und ungleiche Marschgeschwindigkeiten, und das führt zu einer nach unserem Dafürhalten nichtzulässigen Bevorzugung bzw. Benachteiligung einzelner Kantone.

Verschiedene Ansätze der Initianten sind sicher valabel, andere hingegen erachten wir als zu radikal. Die Arbeiten mit dem Ziel, die weitere Zersiedelung wirksam zu bekämpfen, sind bereits weit fortgeschritten, und die Revision RPG 1 wird von den Kantonen und Gemeinden umgesetzt. Eine solche integrale Umsetzungsphase beansprucht erfahrungsgemäss rund 15 Jahre. In dieser Periode sollen die Spielregeln nicht disruptiv geändert werden, sondern harmonisch, damit die Systeme nicht zerrissen werden, die Rechtsgleichheit gewährleistet werden kann und auch die entsprechende Weiterentwicklung dieser Systeme möglich wird, so wie sie dann auch von RPG 2 beabsichtigt sind.

Auch im sehr sensiblen Bereich des Kulturlandschutzes sind die Arbeiten im Gang. Wir erwarten den diesbezüglichen Bericht der Expertengruppe in den nächsten Wochen. Die Regelung für das Bauen ausserhalb der Bauzone weiterzuentwickeln ist eine äusserst anspruchsvolle Aufgabe. Nur bei sorgfältiger Interessenabwägung gelingt es, Landschaft zu schonen. Dabei gilt es, die verschiedenen Ansprüche an Boden und Landschaft sorgfältig auszutarieren. Sie sehen, es ist einiges los in der Raumplanungsgesetzgebung.

Vor dem Hintergrund des Gesagten hat sich die UREK-SR intensiv mit der Frage befasst, ob mit einem indirekten Gegenvorschlag eine zielführende Lösung gefunden werden könnte. Es liegt auf den ersten Blick auf der Hand zu überlegen, ob die laufenden Gesetzgebungsarbeiten im Rahmen von RPG 2 als indirekter Gegenvorschlag taugen würden, sodass die Initianten ihre Initiative zurückziehen könnten.

Dies ist auf den zweiten Blick und aus der Sicht unserer Kommission aber weder möglich noch sinnvoll: Erstens würde die notwendige Zeit fehlen, um seriös zu arbeiten, und zweitens sind die Inhalte von RPG 2 nicht mit dem Kernanliegen der Initianten, nämlich alle Bauzonen definitiv einzufrieren, kongruent, denn RPG 2 befasst sich bekanntlich im Wesentlichen mit dem Nichtbaugebiet. Inhaltlich befasste sich RPG 1 mit der Frage der Bauzonengrössen und deren Entwicklung; die Umsetzung dieser Revision ist in vollem Gang und befindet sich, wie geschildert, auf gutem Weg. Diese Arbeiten dürfen nach Ansicht der Mehrheit der Kommission nicht durch eine "Totalverhinderungs-Initiative" blockiert werden.

Die UREK-SR hat mit 8 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen beschlossen, auf einen indirekten Gegenvorschlag zu verzichten.

Fazit: Die UREK-SR empfiehlt Ihnen nach umfassender Prüfung und Debatte mit 8 zu 1 Stimmen bei 3 Enthaltungen, dem Bundesrat zu folgen und die Zersiedelungs-Initiative Volk und Ständen ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.