Leuthard Doris · Bundesrat · 2018-03-05

Wortprotokoll

Die Zersiedelungs-Initiative greift, wie Sie doch einigermassen einheitlich festgestellt haben, zweifelsfrei wichtige Fragen der Raumplanung auf, und wir wissen alle, dass wir in der Raumplanung in der Vergangenheit nicht immer mit klugen Entscheiden geglänzt haben. Aber die letzte Revision war ein kluger, wenn auch umstrittener Entscheid. Und die Umsetzung ist jetzt in vollem Gang.

Ich war schon ein bisschen erstaunt, dass während der Beratung, in der Zeit, als das Gesetz ausgearbeitet wurde, schon wieder eine neue Initiative gestartet wurde. Die Revision RPG 1 ist seit dem 1. Mai 2014 in Kraft. Wir haben also noch fast keine Zahlen zur Wirkung, und schon kommt wieder der nächste Druck. Jedermann, der schon mit Raumplanung beschäftigt war, vor allem dann auch auf der Ebene der Umsetzung in den Gemeinden, weiss, dass das keine einfachen Prozesse sind. Sie brauchen Zeit. Deshalb kann man auch die Entwicklung nicht von einem Jahr aufs andere verändern, sondern diese Prozesse müssen stimmen. Insofern glauben wir eben, dass die Antwort des Bundesrates und des Parlamentes die Revision RPG 1 war, und mit der Revision RPG 2, die die Bestimmungen darüber betrifft, was ausserhalb der Bauzonen passiert, kommen wir Ende dieses Jahres.

Die Initiative greift hauptsächlich vier Forderungen auf, nämlich dass wir die Rahmenbedingungen für nachhaltige Quartiere deutlich verbessern, dass wir die Zersiedelung durch Kompensation von Neueinzonungen wirksam stoppen, dass wir keine weiteren Ausnahmen für das Bauen ausserhalb der Bauzonen zulassen - Sie kommen dann heute noch auf solche Wünsche zu sprechen - und dass wir moderate Aufstockungen ermöglichen.

Die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für nachhaltige Quartiere und die hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen sind Anliegen, die wir, wie bereits gesagt, in der heutigen Verfassung schon kennen und die wir mit dem RPG umgesetzt haben. Artikel 73 der Bundesverfassung, der Nachhaltigkeitsartikel, bietet schon heute eine genügende Grundlage, damit Kantone, Städte und Gemeinden die Voraussetzungen für nachhaltige Quartiere, d. h. für das Wohnen und Arbeiten in kleinräumigen Strukturen mit hoher Lebensqualität und kurzen Verkehrswegen, schaffen. Ebenso haben wir die nachhaltige Siedlungsentwicklung nach innen bereits heute in den Artikeln 73 und 75 der Bundesverfassung verankert. Auch hier haben wir gerade seit den Diskussionen um die Revision RPG 1 etwa auch Modellvorhaben mit den Kantonen. Aktuell, in der Phase 2014-2018, beteiligen sich zehn Kantone im Bereich Siedlungsentwicklung nach innen gemeinsam mit dem ARE an solchen Modellvorhaben, an Programmen. Man muss ja nicht alles neu erfinden, aber hier helfen gute Beispiele, damit man diese Modelle kantonal mit den Richtplänen aufnimmt.

Wir haben die Revision RPG 1 im Jahr 2012 verabschiedet. Sie wurde in der Volksabstimmung gutgeheissen und trat, wie gesagt, am 1. Mai 2014 in Kraft. Die Umsetzung ist in vollem Gange. Der Kommissionssprecher hat aufgezeigt, dass bereits elf kantonale Richtpläne vom Bundesrat genehmigt werden konnten und dass die restlichen Kantone jetzt noch bis April 2019 Zeit haben, ihre Richtpläne ebenfalls anzupassen. Bis es so weit ist, darf die Bauzonenfläche im betreffenden Kanton nicht vergrössert werden.

Wie stark der Bodenverbrauch mit der Revision RPG 1 eingedämmt wird, können wir derzeit noch nicht sicher quantifizieren. Wir können aber schon Rückschlüsse ziehen und sehen, dass bereits die Beratung und der Paradigmenwechsel das Ganze in die richtige Richtung drehen. Die ersten Zahlen, von denen man sich substanzielle Rückschlüsse erhoffen darf, sollen dann ab 2022 im Rahmen der Bauzonenstatistik vorliegen, die die Jahre 2017 bis 2022 erfasst, aber auch im Rahmen der Arealstatistik, die alle sechs Jahre aktualisierte Zahlen bringt.

Die Bauzonenstatistik 2012-2017 hat aber bereits gezeigt, dass Kantone und Gemeinden das Anliegen einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung nach innen erkannt haben. Die Gesamtfläche der wichtigsten Bauzonentypen ist seit 2012 konstant geblieben. Die Einwohnerzahl ist in dieser Zeit, das wissen Sie, von 8 auf 8,4 Millionen gewachsen. Es leben somit deutlich mehr Personen auf einer praktisch [PAGE 82] konstanten Fläche. Es war ja eines der Anliegen, dass wir hier eine Verdichtung mit der verfügbaren Fläche vornehmen. Das haben die meisten Kantone und insbesondere die Städte verinnerlicht. Entsprechend ist der durchschnittliche Bauzonenflächenbedarf von 309 auf 291 Quadratmeter pro Person gesunken. Da darf man den Kantonen und Gemeinden auch mal ein Kränzchen winden.

Auch wenn die Wirkung der Revision RPG 1 statistisch nicht eindeutig fassbar ist, kann man auch feststellen, dass wir in der Praxis erste Rückzonungen haben, unter anderem in den Kantonen Waadt, Wallis, Glarus und Jura. Das sind schwierige Prozesse mit den Eigentümern. Wir haben den Erlass von Planungszonen zur Sicherung von Flächen, die sich für Rückzonungen eignen. Wir haben auch die Bezeichnung von Gebieten, die sich für eine Verdichtung eignen. In vielen Kantonen sind hier die Arbeiten umgesetzt worden.

Der Hauptmangel dieser Initiative liegt daher vor allem im Einfrieren der Bauzonenfläche, im vorgeschlagenen Absatz 6. Hier nimmt die Initiative null Rücksicht auf kantonale und regionale Unterschiede. Wir wissen aber, dass es gerade aufgrund der historischen Entwicklung von Bauzonen in den Kantonen ganz unterschiedliche Situationen gibt. Da kann man nicht unsensibel einfach alles über einen Leisten schlagen.

Wir haben mit der Initiative auch eine Benachteiligung jener Kantone und Gemeinden, die in der Vergangenheit haushälterisch mit dem Boden umgegangen sind und die über keine überdimensionierten Bauzonenreserven verfügen. Diese Gemeinwesen würde es natürlich bei einer Annahme der Initiative überdurchschnittlich treffen. In gewissen Gegenden bestünde die Gefahr einer nicht mehr vertretbaren Baulandverknappung. Wir wissen: Jede Gemeinde, jeder Kanton möchte attraktiv sein und braucht Bauland, um sich entwickeln zu können. Wir wissen: Mit dem neuen RPG haben wir hier mit der Bedarfsanalyse Pflöcke eingeschlagen. Aber auch hier muss der Kanton je nach Situation seine Planung machen und sowohl für die Ansiedlung von Menschen wie auch für die Ansiedlung von Unternehmen wettbewerbsfähig bleiben.

Auch wenn wir im Moment eine grosse Zunahme der Zahl leerstehender Wohnungen haben - das ist etwas, was uns nicht gefällt -, ist auch dort die Situation sehr unterschiedlich. Es gibt Kantone oder auch Städte, die froh wären um leerstehende Wohnungen. Andere haben einen zu hohen Bestand. Aber auch das war Gegenstand der Revision RPG 1, wo man genau diese Bedarfsanalyse für Neueinzonungen machen muss.

Die Initiative liesse Einzonungen nur noch dann zu, wenn eine unversiegelte Fläche von mindestens vergleichbarer Grösse und vergleichbarem landwirtschaftlichem Ertragswert ausgezont würde. Falls sich für die Einzonung einer Fläche mit einem hohen landwirtschaftlichen Ertragswert keine Kompensationsfläche mit gleichem Ertragswert finden liesse, müsste eine entsprechend grössere Fläche ausgezont werden. Das würde je nach landwirtschaftlichem Ertragswert teilweise mehr als die doppelte Fläche ausmachen. Das kann nicht sein. Es wäre also nicht nur ein Einfrieren der Bauzonenfläche, sondern insgesamt eine Reduktion.

Für Baulandumlagerungen ziehen die Initianten auch zwei Möglichkeiten in Betracht. Bauzonenreserven würden auf Kantone und Gemeinden verteilt, oder es würde eine schweizweite Handelsplattform für Bauzonen geschaffen. Auch hier kennen wir die Schwierigkeiten: Nur schon Baulandumlagerungen über Kantonsgrenzen hinaus sind de facto unmöglich. Das ist in der Realpolitik aus Sicht des Bundesrates nicht machbar.

Was die Forderungen für das Gebiet ausserhalb der Bauzone betrifft, so kennen wir auch da die Schwierigkeiten. Wir halten daran fest - Herr Ständerat Luginbühl hat das zu Recht gesagt -, dass die strikte Trennung von Nichtbauzone und Bauzone wirklich ein Kernanliegen der ganzen Planung ist. Hier sind wir mit den Initianten einig, dass das nicht aufgeweicht werden darf. Wir haben auch hier Möglichkeiten zu suchen, weil wir sehr viele Gebäude ausserhalb von Bauzonen haben. Wir müssen die Frage beantworten, was wir mit nicht mehr für die Landwirtschaft benötigten Bauten machen. Aber auch hier soll das mit Augenmass und zusammen mit den Kantonen angegangen werden. Das wird derzeit ja erarbeitet.

Die Fruchtfolgeflächen schliesslich sind ein wichtiges Element für die Landwirtschaft, auch für all diejenigen, die immer sagen, man müsse so viele Lebensmittel wie möglich in der Schweiz produzieren. Das braucht dann auch landwirtschaftliche Nutzfläche. Wir haben in Übereinstimmung mit den Kantonen eine Expertengruppe den alten Sachplan Fruchtfolgeflächen begutachten lassen. Der Schlussbericht wurde am 30. Januar 2018 publiziert. Die Expertengruppe empfiehlt, den Sachplan Fruchtfolgeflächen weiterzuentwickeln. Man sieht aber auch dort, dass das eine sehr sensible Angelegenheit ist, viel Bewegung gibt es da nicht. Auch da bleiben wir im Konflikt zwischen dem Nutzen des Kulturlandes, im Moment insbesondere für die Gewächshäuser, die in sind, und dem Wunsch, dass genügend Kulturland Kulturland bleibt und nicht zu Wohnzwecken umgenutzt wird. Wir werden diesen Sachplan noch in diesem Jahr in eine Anhörung schicken, damit auch die Arbeiten der Expertengruppe vernehmlasst werden.

Ich bin überzeugt: Die Schweizerinnen und Schweizer wollen Sorge tragen zur Landschaft. Das sieht man aufgrund vieler Abstimmungsresultate, von der Lex Weber bis hin zu kantonalen Vorlagen. Das Thema ist sensibel, man muss zur Landschaft Sorge tragen, zum Nichtbaugebiet Sorge tragen. Aber auch das bedingt eben nicht ein starres Konzept, sondern massvolle Entwicklungsmöglichkeiten, sorgfältige Planung in der Kompetenz der Kantone, zusammen mit dem ARE.

Die Volksinitiative greift die wichtige Frage zwar auf, schiesst aber dann übers Ziel hinaus, weil sie auf Nutzungsbedürfnisse keine oder kaum Rücksicht nimmt. Deshalb empfiehlt Ihnen der Bundesrat, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen.