Kuprecht Alex · Ständerat · 2018-03-13

Wortprotokoll

Ich bin ja nicht gerade als derjenige bekannt, der in diesem Rat zu jedem Thema und insbesondere zu hochkomplexen juristischen Themen das Wort ergreift. Bei der Behandlung dieser Volksinitiative bin ich jedoch zur Überzeugung gekommen, dass ich mich äussern und auf die generellen Bedenken vieler Menschen in diesem Land und deren Auswirkungen auf die staatspolitische Stimmung in unserem Land hinweisen muss.

Die Schweiz ist in Bezug auf die direktdemokratischen Mitwirkungsrechte der Bevölkerung auf diesem Planeten wohl einzigartig. Welcher Staat kennt in dieser ausgeprägten Form diese direkten Einflussmöglichkeiten durch das Initiativ- und das Referendumsrecht auf das Staatsgeschehen, und zwar auf allen Staatsebenen? Als Souverän wacht das Volk sozusagen über die Legislative und die Exekutive. Es besitzt in den wichtigsten Bereichen das Recht, ein vom Bundesrat und von seiner Verwaltung erarbeitetes und vom Parlament verabschiedetes Gesetz mittels Referendum in seine definitive Entscheidungsgewalt zu bringen. Mit der Möglichkeit der Verfassungsinitiative besitzt das Volk gar das Recht und die Möglichkeit, praktisch Unmögliches möglich zu machen und als Grundlage in der Verfassung festzuschreiben. Das Parlament verabschiedet darauf das entsprechende Gesetz, welches bei Bedarf - bei ergriffenem Referendum - wieder dem Volk unterbreitet werden muss. So sieht es mindestens das 2. Kapitel unserer Bundesverfassung mit den Artikeln 138ff. vor.

In der jüngsten Vergangenheit ist dieses für unser Land so wichtige direktdemokratische Mitwirkungsrecht des Volkes allerdings durch verschiedene Entscheide der staatlichen Hierarchien, von der Exekutive über die Legislative bis hin zur Judikative, arg in Mitleidenschaft gezogen worden. Getroffene Volksentscheide wurden, wenn überhaupt, nicht dem Volkswillen entsprechend oder dann nur halbherzig und widerwillig umgesetzt bzw. verwässert, oder wie es Kollege Jositsch am 7. Dezember des letzten Jahres in seinem eindrücklichen Votum bei der Diskussion zur Rasa-Initiative treffend zum Ausdruck brachte: Die nichtverfassungskonforme Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative soll durch die Annahme der Rasa-Initiative durch das Volk verfassungskonform gemacht werden.

Die Aufregung in weiten Kreisen der Bevölkerung wegen der praktischen Nichtumsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative war gross. Was ist geschehen? Demokratiepolitisch ist durch das Vorgehen des Parlamentes ein Bruch mit dem Entscheid des Souveräns erfolgt. Ist es politisch klug, so zu handeln, dass das Volk seine eigene Entscheidung nicht mehr wiedererkennt? Ist es klug, wenn die sogenannte politische Elite ein Gesetz so formuliert, dass es nur noch die Spezialisten unter den Juristen verstehen und sogar das Bundesgericht damit seine Mühe hat? Ist es klug, wenn unter dem Deckmantel der Wahrung des Völkerrechts die direktdemokratischen Entscheide verklausuliert oder gar hintergangen werden? Was passiert längerfristig, wenn sich das Volk nicht mehr verstanden fühlt und deshalb immer noch radikaleren Volksinitiativen zustimmt? Immerhin sind ja die Texte durch die Bundeskanzlei überprüft und genehmigt worden.

Die Konsequenz eines solchen politischen Vorgehens durch den Bundesrat und das Parlament scheint klar zu sein: Die bereits wachsende Politikverdrossenheit, die heute schon spürbar ist, wird gewiss noch grösser werden, weil die Menschen das Gefühl haben, sie werden nicht mehr ernst genommen, und weil sie glauben, dass die da oben in Bern [PAGE 188] sowieso machen, was sie wollen. Eine derartige Entwicklung ist gefährlich. Sie schadet der direkten Demokratie gar in massivem Ausmass.

Die nun zur Diskussion stehende Volksinitiative nimmt ein Problem auf, das in ganz ähnlicher Weise mit dem soeben geschilderten Vorgehen im Zusammenhang steht. Es geht um die Frage, ob unsere Bundesverfassung die oberste Rechtsgrundlage sein soll, die dem nichtzwingenden Völkerrecht vorgeht, oder ob die Maxime gelten soll, wonach das nichtzwingende Völkerrecht über unser Landesrecht gestellt sei. Ausser Zweifel steht meines Erachtens, dass das zwingende Völkerrecht Vorrang gegenüber unserer Bundesverfassung hat und auch weiterhin haben soll - das steht überhaupt nicht zur Diskussion.

Thematisch regelt das Völkerrecht in erster Linie die Beziehungen zwischen den Staaten durch Staatsverträge, die allgemeinen Rechtsgrundsätze und das völkerrechtliche Gewohnheitsrecht. Alt Ständeratspräsident Hansheiri Inderkum, ein hochgeschätzter und äusserst gewissenhafter Jurist und ehemaliger Ratskollege, formulierte in einem Mail in Bezug auf die Thematik "Völkerrecht und Landesrecht im Allgemeinen" unter anderem folgende Fragen: "Bei der Frage des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Landesrecht geht es ja im Wesentlichen um die Fragen: Ist Völkerrecht Bestandteil des Landesrechts, oder bildet es eine eigene Rechtsordnung? Ist Völkerrecht im Landesrecht unmittelbar anwendbar, oder bedarf es der Ausführungen im Landesrecht? Welche Rangordnung kommt dem Völkerrecht im Stufenbau des innerstaatlichen Rechts zu?"

In seiner Antwort zu diesen Fragen hält er fest, dass im System des Monismus das Landes- und Völkerrecht eine einheitliche Rechtsordnung bilde, was bedeutet, dass das Völkerrecht gleichermassen Bestandteil des Landesrechts bildet und nicht in einem speziellen Akt in dieses transformiert werden muss. Demgegenüber seien im System des Dualismus Völkerrecht und Landesrecht zwei verschiedene Rechtskreise. Das habe zur Folge, dass Völkerrecht in einem bestimmten Verfahren ins innerstaatliche Recht umgewandelt werden müsse. Im Weiteren stellt sich Hansheiri Inderkum die Frage, ob Völkerrecht in einem Gesetz näher ausgeführt werden müsse und/oder wie direkt das Völkerrecht oder ein völkerrechtlicher Vertrag anwendbar sei. Von Bedeutung sei zudem die Stufenordnung, also die Rangordnung. Er stellt sich also die Frage, welche Rangordnung dem Völkerrecht gegenüber dem Landesrecht zukommt.

Genau um diese Frage geht es bei der nun vorliegenden Initiative und beim Gegenvorschlag, also bei den Vorlagen 1 und 2. Im Grundsatz geht es also um die Frage der unabdingbaren Akzeptanz des zwingenden und des nichtzwingenden Völkerrechts. Was das zwingende Völkerrecht basierend auf der Rechtsnorm des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 anbetrifft, so sind wir uns wohl einig, dass von diesen Normen, die von den Staaten der internationalen Gemeinschaft angenommen wurden, nicht abgewichen werden kann, es sei denn, die internationale Staatengemeinschaft ändere diese Rechtsnormen. In Bezug auf die Schweiz mit ihrer direkten Demokratie bedeutet dies, dass Staatsverträge im Bereich des zwingenden Völkerrechts nicht in schweizerisches Recht überführt werden müssen und deshalb direkt anwendbar sind.

Welche Rangordnung nun dem nichtzwingenden Völkerrecht zukommt, scheint mir die schwierigere Frage zu sein. Zu diesem Thema hat das Bundesgericht mit seinem grundlegenden Entscheid im Jahr 1973 - und die damaligen Bundesrichter waren weder dümmer noch gescheiter als jene von heute - die sogenannte Schubert-Praxis entwickelt, wonach der Gesetzgeber bewusst von einer staatsvertraglichen Verpflichtung abweichen und dem innerstaatlichen Recht den Vorzug geben kann. Das gilt für spätere Gesetze und Verfassungsnormen. Allerdings - das scheint mir konsequent zu sein - muss dann entweder der betroffene Staatsvertrag gekündigt bzw. neu ausgehandelt werden, oder es folgt die Frage der Schadenersatzpflicht. So sieht es zumindest Artikel 27 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge vor. Diese Schubert-Praxis steht im Übrigen nicht einsam und mutterseelenallein in der Wüste: Auch die USA oder Frankreich kennen eine derartige Praxis. Aber auch in anderen Ländern, die den Dualismus kennen, so z. B. in Grossbritannien, den nordischen Staaten, Italien und Deutschland, gilt ohnehin, dass später erlassenes staatliches Recht entgegenstehendem Völkerrecht, insbesondere völkerrechtlichen Verträgen, vorgeht. Das ist interessant, wie ich meine.

Die neuere Praxis des Bundesgerichtes ist nun in ihrer Tendenz allerdings zusehends so geprägt, dass dem Völkerrecht generell der Vorrang vor dem innerstaatlichen Recht eingeräumt und zuerkannt wird. Das kann und darf meines Erachtens nicht sein. Denn eine derartige Praxis nimmt nicht Rücksicht auf ein Völkerrecht, das von sehr unterschiedlicher Bedeutung sein kann. Sie ist gefährlich für die innenpolitische Ruhe und Stabilität unseres Landes. Sie fördert den Verdruss gegenüber der Politik und der Judikative und entfernt sich immer weiter weg vom grundlegenden und zentral wichtigen Staatsverständnis der Bevölkerung. Der Souverän verliert an Einfluss durch Einschränkung unserer verfassungsmässig garantierten Instrumente, und die damit verbundene direkte Demokratie wird unterlaufen.

Aus diesen nun dargelegten Überlegungen heraus bin ich zum Schluss gekommen, dass bei einer Ablehnung der vorliegenden Initiative durch unseren Rat, von der ich ausgehe, zumindest dem Minderheitsantrag auf einen Gegenvorschlag gemäss Vorlage 2 zugestimmt werden sollte. Dieser macht nicht nur Sinn, sondern erscheint geradezu erforderlich, um die bundesgerichtliche Praxis von 1973, wenn nötig mit bestimmten Ausnahmeregelungen, als klare Regel auf Verfassungsstufe fest zu verankern.

In diesem Sinne unterstütze ich eben den Minderheitsantrag Caroni und ersuche Sie gleichzeitig, dieser Minderheit zu folgen und den Antrag der Mehrheit abzulehnen.

Erlauben Sie mir eine Schlussbemerkung: Ein bisschen mehr "Switzerland first" wäre tatsächlich angebracht und würde dem Politverdruss in unserem Land etwas entgegenwirken, was meines Erachtens auch bitter nötig wäre. Passen wir auf, dass künftig nicht nur das Völkerrecht über uns bestimmt und dass unsere Bestimmungen und unsere Meinungen nicht in den Hintergrund gedrängt werden. Fremdgesteuert zu werden entspricht nicht dem Staatsverständnis von Schweizerinnen und Schweizern mit ihren direktdemokratischen Einwirkungsrechten. Das Völkerrecht ist nicht unbedingt direkt, aber dafür auch nicht unbedingt demokratisch.