Bischof Pirmin · Ständerat · 2018-03-13

Wortprotokoll

Die Fragen, welche die Initianten stellen, sind nicht banal. Sie sind zwar einfach, aber nicht banal. Soll Völkerrecht oder Landesrecht gelten? Und noch etwas präziser: Wer soll darüber entscheiden, was gilt? Das Parlament? Das Volk? Die Exekutive? Oder ein Gericht? Diese Fragen sind nicht banal, und sie sind auch nicht nur juristisch, sondern tief politisch. Das haben wir in der heutigen Debatte gespürt.

Für die Lösung haben wir heute drei mögliche Konzepte vor uns: das Konzept der Initiative, das Konzept des Gegenvorschlages und das geltende Recht. Wir haben abzuwägen, was für unser Land aus unserer Sicht das Beste ist.

Die Initiative, da möchte ich die Ausführungen der Vorrednerinnen und -redner nicht wiederholen, bringt eine einfache und klare Regel. Sie stellt Landesrecht ausser bei zwingendem Völkerrecht immer vor Völkerrecht. Das hätte zur Folge - und der Teufel steckt ja bekanntlich meistens im Detail oder, juristisch gesprochen, in den Übergangsbestimmungen -, dass bei einer Annahme der Initiative alle 4000 Verträge, die die Schweiz hat, zur Disposition gestellt würden, dass alle bestehenden 4000 Verträge, die wir haben, infrage gestellt würden. Die Übergangsbestimmungen - Artikel 197 Ziffer 12 - sagen klar, dass der Vorrang von Landesrecht gegenüber dem Völkerrecht "auf alle bestehenden und künftigen Bestimmungen der Bundesverfassung und auf alle bestehenden und künftigen völkerrechtlichen Verpflichtungen des Bundes und der Kantone anwendbar" ist. Das heisst, wir würden Vertragspartnern der Schweiz das Signal aussenden, dass wir jetzt alle bestehenden Verträge auf den Tisch legen und infrage stellen.

Das kann es für eine Nation, die klein ist und die ausserordentlich stark auf den Handel und auf den Kontakt mit anderen Ländern angewiesen ist, sicher nicht sein. Verlässlichkeit ist das Kapital, das wir haben. Wenn wir in die Verfassung hineinschreiben, wir seien nicht verlässlich, dann gefährden wir einen guten Teil des Wohlstandes in diesem Land.

Der Gegenvorschlag möchte Klarheit in eine andere Richtung schaffen. Der Gegenvorschlag stellt grundsätzlich auch - im umgekehrten Sinne - Völkerrecht vor Landesrecht. Er stellt aber immer dann Landesrecht vor Völkerrecht, und zwar in der Bundesverfassung, wenn der Gesetzgeber ausdrücklich vom Völkerrecht hat abweichen wollen. Er stellt also auf eine Willenskundgebung des Parlamentes oder des Volkes ab.

Es ist zwar möglich, dass wir das in die Verfassung schreiben. Das hat aber einen grossen Nachteil. Wenn wir das machen, heisst das, dass wir die 4000 bestehenden Verträge der Schweiz quasi betonieren. Die 4000 bestehenden Verträge stehen dann unter dem unbedingten Vorrang des Völkerrechts. Denn in diesen 4000 Verträgen ist kein bewusstes Abweichen vom Völkerrecht beschlossen worden. Es könnte sein, dass wir das beschliessen würden, dass wir die einzelnen Verträge auf den Tisch nähmen und neu überprüfen würden. Aber es würde dann neu ein Vorrang des Völkerrechts in absoluterer Art, als er heute gilt, in die Verfassung hineingeschrieben.

Beide Lösungen sind für mich von der Verlässlichkeit, aber auch von der Flexibilität her, die ein Land braucht, untauglich.

Das dritte Konzept, über das heute wenig gesprochen worden ist, über das wir aber heute auch sprechen, ist das geltende Recht. Was ist denn das geltende Recht? Ist es so untauglich? Es ist vorhin zum Teil gesagt worden, wir seien unter der Fuchtel des Völkerrechts, wir müssten, ohne es zu wollen, völkerrechtliche Bestimmungen einhalten. Das stimmt so nicht. Wir stehen nicht unter der Fuchtel des Völkerrechts. Wir haben jederzeit die Möglichkeit, einen Vertrag, den wir eingegangen sind, zu kündigen. Wir können ihn auch jederzeit, wenn wir das wollen, neu verhandeln. Die Schweiz ist keine Kolonie irgendeiner anderen Macht. Eine Kolonie kann Bestimmungen der Kolonialmacht nicht ändern, nicht kündigen, nicht diskutieren. Die Schweiz kann das jederzeit und für jeden Vertrag. Wir können, wenn wir wollen, die EMRK kündigen, schon morgen. Wir müssen die Fristen einhalten. Wir können das Personenfreizügigkeitsabkommen kündigen. Selbstverständlich können wir das, die Schweiz ist frei. Wir können sogar sagen, wir kündigen einen Vertrag nicht. Das machen wir, wie andere Länder, oft pragmatisch. [PAGE 190] Wir verstossen ein bisschen gegen einen Vertrag, legen ihn etwas zu unseren Gunsten aus und nehmen mögliche Konsequenzen in einem kleinen Bereich in Kauf. Das macht jedes Land, das würde wahrscheinlich auch eine private Firma machen, immer in Abwägung der Konsequenzen, die man trägt.

Die heutige Praxis ist eine Praxis mit einer einfachen Konfliktregel. Verträge schliessen wir entweder ab oder nicht; das entscheiden das Parlament und das Volk. Verträge kündigen wir, wenn wir wollen; das entscheiden das Parlament und das Volk, nicht die Gerichte. Die Gerichte entscheiden aber darüber, wie man einen Vertrag auslegt, nachdem wir ihn abgeschlossen haben - und wir haben 4000 Verträge abgeschlossen.

Jetzt kann man darüber diskutieren, ob es klüger wäre, wenn das Parlament über die Auslegung entscheiden würde. Dass es eine Auslegung braucht, ist nach Jahrhunderten der Rechtsprechung klar. König Friedrich der Grosse wollte ein preussisches Landrecht - das entspricht unserem ZGB - schaffen, das keine Auslegung mehr nötig macht, ein Recht, das klar ist und indiskutabel. Er hat dann ein Zivilgesetzbuch mit über 12 000 Artikeln geschaffen. Im ersten Jahr nach Inkrafttreten gab es die ersten Streitigkeiten über die Auslegung dieser 12 000 angeblich klaren Artikel. Spätestens dann wurde klar, dass es ein Gericht braucht, um Normen auszulegen.

Es braucht auch in der Schweiz Gerichte, um Normen auszulegen. In der Schweiz sind es keine fremden Richter, es sind eigene Richter, es ist das Bundesgericht. Das Bundesgericht hat die auch hier vielzitierte Schubert-Praxis geschaffen. Ich bin mit dieser Praxis nicht so unzufrieden. Sie ist eine pragmatische Lösung, und das Gericht kann diese Praxis, wenn es möchte, auch wieder ändern. Wir wählen die Richter! Es wurde vorhin richtig zitiert, dass auch andere Länder diese Praxis kennen, insbesondere die Vereinigten Staaten. Auch diese kennen eine solche Praxis. Der Supreme Court, der oberste Gerichtshof der Vereinigten Staaten, hat entschieden, dass Landesrecht zuweilen Vorrang vor Völkerrecht haben kann.

Aber das ist jetzt eben der entscheidende Unterschied: Die Regel gilt überall in diesen republikanischen Ländern, in den USA, in Deutschland, in Frankreich und in Italien. Was aber der Gegenvorschlag will - und das macht keines dieser Länder -: Er schreibt diese Regel absolut in die Verfassung hinein. Das haben die Amerikaner wohlweislich nicht gemacht - und die Deutschen und die Franzosen auch nicht. Sie haben diesen Entscheid ihren obersten Gerichten überlassen. Das dem obersten Gericht zu überlassen ist die pragmatisch einzig richtige Lösung, wenn wir nicht das Problem bekommen wollen, Stichwort Initiative, dass wir einfach unser gesamtes bestehendes Vertragsrecht zur Disposition stellen oder, Stichwort Gegenvorschlag, dass wir alle bestehenden Verträge dann quasi verfassungsrechtlich betonieren. Flexibilität ist notwendig, um sich in einer bewegten Welt neuen Situationen anpassen zu können, und Flexibilität bei staatsrechtlicher Verlässlichkeit bietet nur eines der drei Konzepte, die wir vor uns haben: nur das geltende, bewährte Verfassungsrecht.

Ich bitte Sie, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen und den Gegenvorschlag abzulehnen.