Cassis Ignazio · Bundesrat · 2018-06-05

Wortprotokoll

Con piacere vi offro una panoramica sul rapporto del Consiglio federale relativo alla politica estera del 2017.

Tout d'abord, je mentionnerai deux questions de méthode. La première consiste à définir ce qui appartient à ce rapport et ce qui appartient au rapport sur la politique économique extérieure. On vient justement d'entendre des questions [PAGE 802] concernant la fiscalité ou les finances; tout ceci est expliqué dans le rapport sur la politique économique extérieure. Il faut donc trouver un équilibre pour ne pas répéter les mêmes choses. Sinon, il faudrait fusionner les deux. Je vais mener des réflexions à ce propos ces prochaines semaines, lorsque nous planifierons le prochain rapport.

La deuxième question méthodologique consiste à offrir au Parlement une vue d'ensemble, à rendre lisible ce qui a été fait durant l'année écoulée, à créer de la transparence. Cela signifie que nous ne pouvons pas aller au fond de chaque question. Mais n'oublions pas qu'il existe toute une série de rapports précis, sur des questions ponctuelles, qui sont établis au cours de l'année. Et ce que je vais probablement faire l'année prochaine, c'est un rapport des rapports, ou à tout le moins une liste de tous les rapports qui vous permettrait d'aller lire les détails sur les sujets qui vous intéressent. Le but, pour le collège du Conseil fédéral, est de vous offrir un panorama qui vous permette de regarder en arrière et de vous dire: "Voilà ce qui était important l'année passée et voilà où nous nous dirigeons à l'avenir."

Telle sera la méthode. J'ai aussi déclaré aux commissions que j'avais introduit un principe de synthèse au sein de mon département: les rapports ne devraient en général pas dépasser 50 pages. On doit être en mesure de dire l'essentiel sur 50 pages afin qu'ils puissent être lus. C'est ce que m'a appris mon expérience de dix ans au Parlement.

J'en viens au contenu de ce rapport. Il offre d'abord, dans un premier chapitre, une vision générale de la planète. Où nous trouvons-nous? Quel est le contexte international? Le contexte est caractérisé par trois tendances principales. La première, c'est l'équilibre des puissances, qui se modifie dans le monde. Le pouvoir bouge, si l'on pense qu'en 1999 le G-7 - les sept pays les plus importants - cumulait 44 pour cent du PIB mondial, et qu'en 2017 il n'en cumule plus que 31 pour cent. De son côté, le BRICS, soit les cinq principaux pays émergents, cumule un PIB global qui est passé de 18 pour cent en 1999 à 31 pour cent en 2017.

Donc, vous voyez qu'on passe d'un monde bipolaire, qui est sorti de la guerre froide, à un monde multipolaire avec plusieurs Etats qui veulent jouer un rôle hégémonique, militaire aussi, et économique fort. Les Etats-Unis sont en train d'abandonner certaines zones de la planète: je pense en particulier au Moyen-Orient, duquel ils sont en train de se retirer, laissant ainsi la place libre à d'autres puissances qui sont en train de se manifester. Pensons au rôle de la Russie dans la guerre de Syrie. Pensons aussi au rôle économique de la Chine, qui est militairement peu présente, mais qui est économiquement de plus en plus présente et devrait être, d'ici à la fin de l'année, la première puissance économique de la planète.

Ce climat de changement crée de l'insécurité et génère de l'incertitude dans les institutions multilatérales, donc à l'ONU et dans ses agences en particulier. C'est un monde multipolaire, qui n'est pas stable, qui change assez rapidement, dans lequel le protectionnisme joue un rôle croissant, dans lequel on ressent qu'il y a des changements après vingt ans de globalisation. On retrouve de plus en plus ses racines nationales. Les frontières regagnent de l'importance, cela du point de vue identitaire et du point de vue économique.

La Suisse continue de défendre ses valeurs libérales dans ce monde, des valeurs qui ont fait son histoire et qui caractérisent aujourd'hui sa nature. Nous nous engageons dans le droit international public, que ce soit au niveau des droits de l'homme ou du droit humanitaire, convaincus du fait que, pour un petit Etat, c'est le droit qui nous donne le point de départ optimal parce que la force du droit est pour nous plus importante que le droit de recourir à la force.

Après ce contexte multipolaire, la deuxième tendance qui se dégage est la multiplication des crises auxquelles nous sommes confrontés. Le conflit dans la péninsule coréenne, par exemple, est au coeur des tensions dans le monde. Notre attention se porte sur tous ces conflits qui surviennent partout sur la planète. Je pourrais évoquer évidemment la guerre en Syrie, celle au Yémen, la situation en Ukraine, qui n'est de loin pas résolue, les différents conflits en Afrique et évidemment aussi tous les engagements dans les processus de paix en Colombie et au Mozambique. Je n'en cite que quelques-uns, et ne fais pas une liste complète. La situation est aussi instable au Proche-Orient et au Moyen-Orient, comme je viens de vous le dire. Nous abordons ces situations selon une forte tradition en Suisse, qui est celle d'offrir nos bons offices, en particulier par des mandats de puissance protectrice que nous assumons ici et là. Le droit international humanitaire nous est aussi très cher. L'aide humanitaire a eu une dimension très importante, en grande partie économique aussi, pour la Suisse. Nos engagements dans ce domaine s'inscrivent dans la tradition de notre pays.

Cette tendance à de nombreuses crises conduit aussi à des éléments positifs, notamment à l'affaiblissement de l'organisation "Etat islamique" au Moyen-Orient. Ce danger, qui semblait, il y a une année encore, être sans fin, a pu être réduit aussi bien dans la région que sur le plan international.

Ce qui a préoccupé la Suisse, évidemment, au cours de l'année passée, c'est toute la question européenne, j'y reviendrai tout à l'heure.

Je passe à la troisième tendance. Je vous rappelle les deux premières tendances: un monde multipolaire et de nombreuses crises. La troisième tendance que l'on observe, c'est la nécessité de se réinventer au niveau d'un monde multilatéral. L'ONU est en train de s'engager dans un processus de réforme qui la concerne elle-même, ainsi que ses agences, et qui est nécessaire pour maintenir la force et la crédibilité de l'action multilatérale.

Nous nous engageons aussi sur des questions innovantes au sein de l'ONU. Par exemple, concernant les trois piliers de l'ONU "sécurité, développement et droits humains", nous nous posons la question de la coopération entre le premier pilier, la sécurité, et le troisième pilier, les droits de l'homme. Ce sont des discussions difficiles, qui concernent énormément d'Etats, mais des discussions qui sont importantes. La Suisse participe activement à tous ces travaux. Au Conseil de sécurité à New York, il y a eu des discussions sur le fait d'intégrer davantage la dimension des droits de l'homme dans le volet sécuritaire.

Das Kapitel zum Bedürfnis nach Sicherheit vor allem auf dem europäischen Kontinent ist ein Ad-hoc-Kapitel in diesem Bericht des letzten Jahres. Wir haben hier die verschiedenen Elemente der Aussensicherheitspolitik: die Rüstungskontrolle, die Terrorismusbekämpfung und die Cybersicherheit. Diese drei Elemente werden ausführlich und im Detail vorgestellt und illustriert, damit Sie auch verstehen können, welch breiten Sicherheitsansatz der Bundesrat gewählt hat und welche Friedens- und Entwicklungsinstrumente benützt werden können. Die Guten Dienste bleiben ein wichtiges friedensförderndes Instrument für die Schweiz. Sie sind ein wirklich wichtiger Teil unserer Aussenpolitik.

In den Kapiteln 3 bis 6 haben wir dann eine Zwischenbilanz der Umsetzung der aussenpolitischen Strategie der Legislatur gezogen. Diese Bilanz fällt uneinheitlich aus.

Zuerst zur Frage der Europäischen Union: Im Jahr 2017 war tatsächlich wieder eine positive Dynamik zu verzeichnen. Diese wurde aber gegen Ende Jahr mit der nur befristeten Anerkennung der Börsenäquivalenz und der Auflistung der Schweiz auf der sogenannten grauen Liste in Steuersachen plötzlich wieder gebremst. Wir haben versucht, im Sinne eines "point de départ" wieder darauf aufzubauen und von diesem Punkt zu starten, um eine Auslegeordnung zu machen und eine neue Dynamik einzuleiten. Das hat stattgefunden, Sie wurden informiert.

Wir sind jetzt formell am Verhandeln mit der Europäischen Union über diese institutionellen Fragen. Mit diesem Begriff meinen wir ja die vier verfahrensrechtlichen Verfahren: die Rechtsentwicklung, die Rechtsauslegung, die Überwachung und die Streitbeilegung. Diese vier Elemente sind jetzt Bestandteil der Diskussionen mit der Europäischen Union im Rahmen der Präzisierung des Verhandlungsmandats, wie der Bundesrat in seiner Sitzung Anfang März entschieden hatte. Wir sind weitergekommen, es verbleiben aber Differenzen. Darüber wird der Bundesrat noch vor dem Sommer diskutieren. Die Situation ist aber klar: Ab Oktober werden wir in einer Phase sein, in der praktisch nichts mehr gehen wird. Im Mai nächstes Jahr finden in der [PAGE 803] Europäischen Union Wahlen statt, bei uns dann im November nächstes Jahr. Sie kennen das genauso gut wie ich: Das wird es uns nicht ermöglichen, mit der notwendigen Entspanntheit zu verhandeln.

Neben der Europafrage standen auch die Sicherheit, die globale Partnerschaft und die nachhaltige Entwicklung im Zentrum der Aussenpolitik.

Von den Fraktionssprechern und Berichterstattern wurde die Frage nach den Schwerpunkten bei den globalen Partnern aufgeworfen. Es ist tatsächlich so, dass der Bundesrat einen Schwerpunkt in Asien hatte. Es war kein Zufall, dass dort so viele Besuche stattgefunden haben: nicht nur, weil China inzwischen zu einer Weltmacht aufgestiegen ist und es praktisch keine Armut mehr gibt, sondern weil China mit dem grossen geopolitischen Projekt der "One Belt, One Road"-Initiative daran ist, die ganze Gegend bis zum Mittelmeer zu modellieren. Alle fragen sich, welche Rolle der europäische Kontinent, Zentralasien und Südasien hier spielen werden. China hat die notwendige Kraft, um solche grossen Diskussionen zu lancieren. Wir wollen sicher nicht den Zug verpassen. Deshalb sind wir ganz aufmerksam dabei. Entsprechend haben sich unsere Bemühungen intensiviert. Ich selber war in der ersten Aprilwoche in China und werde im August auch in Indien sein, um diesem wichtigen Land und dem ganzen Kontinent und seiner Entwicklung Rechnung zu tragen.

Unsere 170 Vertretungen mit 200 Honorarkonsulaten helfen uns, die Schweiz weltweit zu positionieren. Wir haben praktisch überall politische und thematische Dialoge, die es uns erlauben, diese guten Beziehungen zu pflegen. Gute Beziehungen sind manchmal wirklich konstruktiv, und wir kommen vorwärts. Manchmal bleiben, wie wir es nennen, konstruktiv-kritische Dialoge; die Kanäle bleiben offen, aber wir bringen auch Kritik ein. Solche Dialoge haben mit vielen Ländern immer wieder stattgefunden. Der Bundesrat sieht vor, Kritik auf diesen diplomatischen Kanälen anzubringen und nicht in der Öffentlichkeit. Das ist auch der Grund, warum es manchmal zu Vorstössen kommt, in denen gefragt wird, warum sich die Schweiz in dieser oder jener Situation nicht äussere. Das entspricht eben nicht der Tradition der Aussenpolitik des Bundesrates. Die Türkei und Russland sind zwei solche Länder, wo wir auch einen durchaus kritischen, aber doch offenen Dialog haben. Dazu durfte ich auch im Rahmen der Beantwortung von Vorstössen bereits Stellung nehmen.

Ich komme zum Thema Frieden und Sicherheit: Wir sind mit der Frage konfrontiert, ob die Schweiz den Vertrag über das Nuklearwaffenverbot unterzeichnen soll. Ich werde mich im Namen des Bundesrates später bei der Behandlung eines Vorstosses noch dazu äussern. Der Bundesrat wird im Sommer darüber entscheiden und Ihnen dann entsprechend nach dem Sommer eine Botschaft liefern.

Noch ein Wort zum Europarat: Der Europarat ist eine ganz wichtige Institution für uns. Wir haben uns bemüht, dass die auch hier schwierige Situation mit Russland und der Türkei gelöst werden kann. Es ist leider noch nicht so weit, aber die Bemühungen gehen in diese Richtung. Es ist für den Bundesrat wichtig, dass der Europarat weiterhin glaubwürdig auf die wichtigen Themen fokussiert bleibt.

Schliesslich gibt es noch das Thema nachhaltige Entwicklung. Nachhaltige Entwicklung ist ein Ziel unserer Verfassung, und wir werden uns weiterhin mit der nachhaltigen Entwicklung beschäftigen. Wir diskutieren zurzeit intern die innenpolitischen und aussenpolitischen Umsetzungsmodalitäten der Agenda 2030. Wir werden im Lauf des Sommers hier auch weiter informieren. Die Agenda 2030 liefert ein Vokabular, einen Wortschatz, mit dem wir uns vor allem einerseits auf der internationalen Ebene verständigen können; sie ist also ein ganz wichtiges Instrument. Sie ist andererseits auch ein Orientierungsmittel für die Diskussion im Inland, die aber selbstverständlich souverän geführt werden wird. Diese Agenda erlaubt es uns auch, mehr Fragen über die Zusammenarbeit mit den NGO und dem privaten Sektor zu stellen. Das kommt in der Entwicklungshilfe auch gut voran.

Betreffend die internationale Zusammenarbeit haben wir - ich muss sagen: leider - die Akzente auf die humanitäre Hilfe setzen müssen. Hilfe in Kriegsgebieten war dieses Jahr sehr gefragt, ich denke vor allem an den Krieg in Syrien. Wir haben fast 400 Millionen Franken investiert, um der dortigen Bevölkerung zu helfen. Aber auch in anderen Kriegsgebieten haben wir humanitäre Hilfe geleistet. Ich denke auch hier an den Nahostkonflikt und insbesondere an den Krieg in Jemen.

Noch zwei Worte zu den konsularischen Diensten: Das ist etwas, was in den aussenpolitischen Berichten selten betont wird. Denken wir daran, dass wir in der Schweiz 8,5 Millionen Einwohner haben, die gerne reisen. 2017 haben Schweizerinnen und Schweizer 12,5 Millionen Reisen gemacht, und zwar nicht Geschäftsreisen, sondern Reisen zum Vergnügen. Das ist eine gute Zahl. Die Zahl der Fälle, mit denen sich unsere konsularischen Dienste beschäftigt haben, ist zwischen 2007 und 2017, also in zehn Jahren, von 460 auf 830 Fälle gestiegen. Das ist eine Zunahme von 80 Prozent. Anders gesagt: Die Schweizerinnen und Schweizer, die Einwohner der Schweiz, die ins Ausland reisen, sind zunehmend auf die Unterstützung unserer konsularischen Dienste angewiesen. Das ist gut so, wir machen das, aber das ist natürlich eine Dienstleistung, die auch entsprechend beachtet werden soll.

Wir haben 65[NB]000 Anrufe auf der Helpline des EDA, was eigentlich eine gute Zahl ist. Ich erinnere Sie daran, die Itineris App auch auf Ihr Mobile Phone herunterzuladen: Sie erlaubt auch Ihnen als Parlamentarier, kontinuierlich im Blick zu haben, wo Sie allenfalls auf welche Probleme treffen werden.

Die Zahl der Schengen-Visa hat im letzten Jahr um 12 Prozent zugenommen, ungefähr von 430[NB]000 auf 520[NB]000. Auch das zeugt von einer regen Tätigkeit unserer konsularischen Dienste - dies ohne Personalaufstockung.

So viel von meiner Seite. Sie sehen, zusammengefasst, im Bericht die internationale Situation quasi als Blick auf den ganzen Wald. Wir müssen schauen, dass wir den Überblick über den Wald behalten und nicht vor lauter Bäumen den Wald aus dem Blick verlieren. Selbstverständlich haben wir viele Berichte, die sich mit spezifischen Bäumen dieses Waldes beschäftigen. Diese Berichte stehen zur Verfügung. Was wir im nächsten Jahr verbessern können, ist, im aussenpolitischen Bericht eine Auflistung dieser Berichte und vielleicht eine kurze Zusammenfassung davon zu bringen. Mein Ziel und das Ziel des Bundesrates ist es immer noch, einen aussenpolitischen Bericht zu liefern, der einen Überblick ermöglicht.