Markwalder Christa · Nationalrat · 2018-06-14

Wortprotokoll

Im ersten Block geht es um den indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative "für verantwortungsvolle Unternehmen - zum Schutz von Mensch und Umwelt" sowie um Transparenzbestimmungen im Rohstoffsektor.

Die Kommission hat den Auftrag der Schwesterkommission, im Rahmen dieser Revision einen Gegenvorschlag zur Volksinitiative zu prüfen, sehr ernst genommen und präsentiert hier einen Regulierungsvorschlag, der das grundsätzliche inhaltliche Anliegen der Volksinitiative aufnimmt, und zwar unter Annahme der Voraussetzung, dass die Volksinitiative zurückgezogen und der indirekte Gegenvorschlag nicht in einer Volksabstimmung abgelehnt wird. Mit diesem Gegenvorschlag sollen die schädlichen Auswirkungen, die eine Annahme der Initiative nach sich ziehen würde, vermieden werden. Da dieses Element neu in die Revision eingeflossen ist, hat unser Kollege Hans-Ueli Vogt im Auftrag der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates einen Erläuterungsbericht verfasst, den wir einstimmig gutgeheissen haben.

Die Bestimmungen des Gegenvorschlages umfassen vier Elemente:

1. Die Leitungsorgane der vom Geltungsbereich erfassten Gesellschaften werden verpflichtet, Massnahmen zur Sicherstellung der Einhaltung von Bestimmungen zum Schutz der Menschenrechte und der Umwelt auch im Ausland zu treffen, sofern diese Bestimmungen für die Schweiz durch Ratifizierung entsprechender internationaler Abkommen rechtsverbindlich sind. Die Sorgfaltsprüfung, die sich an den Uno-Leitprinzipien und den OECD-Leitsätzen orientiert, ist eines der Kernstücke dieses Gegenvorschlages, wie im Übrigen auch der Volksinitiative. Die OECD hat kürzlich ihre "due diligence guidance for responsible business conduct" publiziert, die mit den Intentionen der Regelungen des indirekten Gegenvorschlages in Einklang stehen. Die Sorgfaltsprüfung hat präventiven Charakter, um schädliche Auswirkungen auf Mensch, Gesellschaften und Umwelt zu vermeiden. Die OECD stellt ebenfalls klar, dass mit der Sorgfaltsprüfung weder Verantwortung von Regierungen zu Unternehmen noch von Lieferanten zu Konzernen verschoben wird. Auch im vorliegenden Gegenvorschlag wird die Haftung für Lieferanten mit Artikel 55 Absatz 1ter ausgeschlossen.

Sowohl der erläuternde Bericht wie auch die OECD-Guidelines weisen darauf hin, dass die Sorgfaltsprüfung als Ultima Ratio die Beendigung von Geschäftsbeziehungen mit Dritten und bzw. oder den Rückzug aus gewissen Ländern zur Folge haben kann, was natürlich durchaus kontraproduktive Effekte [PAGE 1075] auf Zielländer unserer ausländischen Direktinvestitionen haben kann. Die Sorgfaltsprüfungspflicht unterliegt ferner dem Grundsatz der Angemessenheit, der sich ebenfalls an den internationalen Regelwerken der "appropriate due diligence" orientiert. Das Prinzip der Zumutbarkeit kommt im Gegenvorschlag hinsichtlich der Einflussmöglichkeiten an zwei Orten zum Ausdruck, im Sinne von: Wer keinen Einfluss hat, konnte nichts tun. Das gilt sowohl bei der Sorgfaltsprüfung, Artikel 716abis, als auch bei der Haftung; man haftet nicht, wenn keine konkrete Einflussmöglichkeit bestand.

2. Ein weiteres Element ist eine Verpflichtung, über die getroffenen Massnahmen öffentlich Bericht zu erstatten.

3. Ein Element ist auch eine Präzisierung bzw. ein Anwendungsfall der Geschäftsherrenhaftung. Die positiven wie auch negativen Voraussetzungen einer Haftung nach Artikel 55 Absatz 1 müssen erfüllt sein, damit es zu einer Haftung nach Absatz 1bis kommen kann. Im Gegensatz zur Sorgfaltsprüfung, die an das rechnungslegungsrechtliche Kontrollprinzip für den Konzern anknüpft, greift bei der Haftung im Konzernverhältnis das sogenannte Leitungsprinzip, wonach die Muttergesellschaft die Kontrollmöglichkeit der Tochtergesellschaft tatsächlich wahrgenommen haben muss. Bei den einklagbaren Schädigungen muss es sich sodann um Schäden an Leib, Leben oder Eigentum handeln. Die Muttergesellschaft kann sich von einer Haftung befreien, wenn sie den Sorgfalts- oder Entlastungsbeweis nach Artikel 55 Absatz 1 erbringt. Die oft kritisierte Beweislastumkehr ist denn auch nicht so absolut wie oberflächlich vermutet. Vorab haben nämlich Kläger die haftungsbegründenden Voraussetzungen zu beweisen, namentlich die tatsächliche Kontrolle der Mutter- gegenüber der Tochtergesellschaft, den Schaden, die Widerrechtlichkeit, den funktionellen Zusammenhang und den Kausalzusammenhang zwischen schädigendem Verhalten des kontrollierten Unternehmens und dem Schadenseintritt. Zudem bedarf es zur Klage einer Aktivlegitimation gemäss Schweizerischer Zivilprozessordnung, wonach die klagende Partei ein schutzwürdiges Interesse hat, das Schweizer Gericht sachlich und örtlich zuständig ist, die Parteien partei- und prozessfähig sind, die Sache nicht anderweitig rechtshängig ist, die Sache noch nicht rechtskräftig entschieden wurde und der Vorschuss und die Sicherheit für die Prozesskosten geleistet wurden.

Mit einer Klageflut gegen in der Schweiz beheimatete Konzerne rechnet Ihre Kommission deshalb überhaupt nicht.

4. Ein Element ist zudem eine Regelung des auf die entsprechenden Haftungsfälle anzuwendenden Rechts im Rahmen des IPRG: Bei Ansprüchen aus Schäden an Leib und Leben oder an Eigentum beurteilen sich Widerrechtlichkeit und Verschulden nach Schweizer Recht. Von diesem Grundsatz kann abgewichen werden, wenn das ausländische Recht im konkreten Fall zu einem sachgerechten Ergebnis führt.

Der grundsätzliche Einwand, dass durch den indirekten Gegenvorschlag eine Volksinitiative umgesetzt würde, über die noch gar keine Abstimmung stattgefunden hätte, trifft materiell nicht zu, wenn man die Volksinitiative und die im Obligationenrecht, im ZGB und im IPRG verankerten Bestimmungen des Gegenvorschlages im Detail vergleicht plus den Erläuterungsbericht liest. Unter den Geltungsbereich des Gegenvorschlages fallen nur grosse Unternehmen, die zwei der drei folgenden Schwellenwerte überschreiten: 500 Vollzeitstellen, 40 Millionen Franken Bilanzsumme, 80 Millionen Franken Umsatzerlös. Im Jahr 2016 gab es gemäss Bundesamt für Statistik 669 Unternehmen in der Schweiz mit mehr als 500 Vollzeitstellen. Der Bundesrat soll aber auf Verordnungsstufe besonders risikoexponierte Branchen, Geschäftstätigkeiten, Produkte und Dienstleistungen - allenfalls in Verbindung mit Ländern oder Regionen - definieren, auf die diese Regelungen anwendbar sind, obwohl das Unternehmen die Schwellenwerte nicht überschreitet. Zu dieser Ausdehnung des Anwendungsbereichs kommt auch eine Einschränkung, wonach Unternehmen mit besonders risikoarmen Tätigkeiten nicht unter den Anwendungsbereich fallen.

Es ist zudem ein Anliegen unserer Kommission, dass der Ständerat ein weiteres Element prüft, wofür wir noch keinen Formulierungsvorschlag gefunden haben; nämlich, dass sich Unternehmen bestätigen lassen können, dass sie Menschenrechte und Umweltvorschriften einhalten, dies zertifizieren respektive durch die Revisionsgesellschaft bestätigen lassen. Dies sollte dahingehend haftungsrechtliche Konsequenzen haben, dass Unternehmen damit die Sicherheit haben, dass sie den Anforderungen des Gesetzes Genüge getan haben. Doch auch wenn keine solche Regelung im indirekten Gegenvorschlag aufgenommen werden sollte, begründet eine unabhängige Bestätigung der Sorgfaltsprüfung nach Auffassung der Kommission eine natürliche Vermutung, sich regelkonform verhalten zu haben.

Beim indirekten Gegenvorschlag gibt es zwei Minderheiten: Die Minderheit Mazzone auf Seite 105 und die Minderheit I (Flach) auf Seite 109 der deutschsprachigen Fahne sowie einen Einzelantrag Bigler, der die Bestimmungen des indirekten Gegenvorschlages in einen Entwurf 2 ausgliedern will.

Die Minderheit Mazzone will die Schwellenwerte für den Geltungsbereich dieser Bestimmungen bei jenen der ordentlichen Revision ansetzen, also bei 250 Vollzeitstellen, 20 Millionen Franken Bilanzsumme und 40 Millionen Franken Umsatzerlös. Damit wären potenziell mehr als 1500 Unternehmen erfasst, während gemäss der Mehrheit die rund 670 Unternehmen mit mehr als 500 Mitarbeitenden betroffen wären. Wegen des risikobasierten Opt-in und Opt-out können aber keine ganz genauen Zahlen genannt werden. Die Kommission hat mit 18 zu 5 Stimmen an den höheren Schwellenwerten festgehalten.

Die Minderheit I (Flach) möchte bei den Sorgfalts- und Treuepflichten des Verwaltungsrates explizit die Berücksichtigung der Auswirkungen der Tätigkeit auf Umwelt und Menschenrechte verankern. Da diese Norm ohnehin nur deklaratorischen Charakter hat, empfiehlt Ihnen die Mehrheit, auf diese Bestimmung zu verzichten.

In der Kommission haben wir mehrfach diskutiert, die Bestimmungen des indirekten Gegenvorschlages in eine separate Vorlage auszulagern, und haben, vor allem aus verfahrenstechnischen Gründen, darauf verzichtet. Wir hätten dafür die Zustimmung der Schwesterkommission gebraucht, und zeitlich wäre es dann nicht mehr möglich gewesen, diese Vorlage in die Sommersession zu bringen.

Wir haben uns auch über die Möglichkeit einer Verbindungsklausel oder einer Publikationsklausel, die heute Alternativklausel heisst, unterhalten. Kollege Bigler hat sich in seinem Antrag für die Alternativklausel entschieden, die sicherstellt, dass entweder der indirekte Gegenvorschlag oder die Volksinitiative in Kraft treten kann, nicht aber beide zusammen. Allerdings stellt die Alternativklausel nicht sicher, dass die Initiative zurückgezogen wird, denn sie verlangt in Absatz 2, das Gesetz im Bundesblatt zu publizieren, sobald die Volksinitiative "für verantwortungsvolle Unternehmen - zum Schutz von Mensch und Umwelt" zurückgezogen oder abgelehnt worden ist. Das Initiativkomitee hat uns in einem Brief vom 11. Juni 2018 mitgeteilt, dass es die Volksinitiative zurückzieht, falls der Gegenvorschlag gemäss den Mehrheitsentscheiden von den Räten endgültig verabschiedet wird und die Referendumsfrist ungenutzt abläuft. Das ist ein bedingter Rückzug der Volksinitiative.

Ausserhalb des indirekten Gegenvorschlages gibt es weitere Minderheitsanträge bei Block 1, nämlich zu den neuen Transparenzbestimmungen für rohstoffextrahierende Unternehmen, auf Seite 177 der deutschsprachigen Fahne, sowie, auf Seite 209, zur Strafandrohung, falls die Berichterstattungspflicht verletzt wird.

Unser Rat hat sich verschiedentlich mit Themen des Rohstoffsektors, auch mit seinen Risiken und Schattenseiten, befasst. Die Mehrheit Ihrer Kommission unterstützt deshalb den Entwurf des Bundesrates, wonach Zahlungen rohstoffgewinnender Unternehmen an staatliche Stellen von insgesamt über 100[NB]000 Franken in einem Bericht veröffentlicht werden müssen.

Die weitergehenden Forderungen der Minderheiten I (Flach) und II (Mazzone), auch den Rohstoffhandel mit einzubeziehen, lehnte die Kommission hingegen ab. Ebenso hat die Kommission mit 16 zu 9 Stimmen den Antrag der Minderheit III (Vogt) abgelehnt, die diese Transparenzbestimmungen gänzlich aus der Vorlage streichen will. [PAGE 1076]

In dem Sinne beantrage ich Ihnen, der Mehrheit Ihrer Kommission zu folgen.