Cassis Ignazio · Bundesrat · 2018-11-29

Wortprotokoll

Grazie per questa lunga ed articolata discussione. Concedo al signor Lombardi che effettivamente assomigliava più a una discussione di commissione che a una discussione plenaria, e questo forse mostra il bisogno, la necessità che c'è di parlare in modo dettagliato ed approfondito di questo tema.

Dabei sind wir auch nicht ganz die Einzigen, die heute dieses Bedürfnis zum Ausdruck gebracht haben: Auch die Deutschen haben entschieden, das Thema in ihrem Parlament zu diskutieren, und auch die Italiener haben entschieden, das Thema im Parlament zu beraten. Da spüren Sie: Das Thema ist heikel, ist sensibel, und die Leute wollen sich dazu artikulieren und darüber sprechen.

Der Bundesrat hat es sich auch nicht leicht gemacht. Er hat sich Zeit genommen und das Thema an zwei Sitzungen vertieft, bevor er zum Entscheid kam, dem Pakt zuzustimmen. Hauptgründe dafür waren die zwei Bereiche Migrationspolitik und Reputation der Schweiz. Ich bin froh, dass dieses Thema auch von zwei Votanten aufgeworfen wurde. Auf das Thema der Reputation werde ich später noch zurückkommen.

Die Schweiz hat schon vor fünfzehn Jahren den Anspruch formuliert, in der weltweiten Gouvernanz der Migration tätig zu sein, und sie hat sich hier auch profiliert. Sie will also eine grössere Rolle in der internationalen Migrationspolitik übernehmen. Das war wohl der Grund, warum der Präsident der Uno-Generalversammlung im Rahmen der New Yorker Erklärung von 2016 unseren Missionschef, Herrn Botschafter Lauber, gefragt hat, ob er die Rolle des Ko-Fazilitators übernehmen und einen solchen Prozess einleiten wolle.

Welches Ziel hat dieser Prozess? In der New Yorker Erklärung wollte man, vor allem aufgrund der Lage im Kontinentaleuropa von 2016, einen Prozess zum globalen Thema der Migration starten, der zwei Produkte zum Ziel hatte: einerseits einen Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration und andererseits einen Global Compact on Refugees.

Der Flüchtlingspakt wurde dem UNHCR in Genf, dem Hochkommissariat für Flüchtlinge, in Auftrag gegeben. Dieser Pakt steht heute. Er wurde auch uns unterbreitet und wird in den nächsten Tagen, noch vor Weihnachten, in den Bundesrat kommen. Es hat diesbezüglich auch in der Fragestunde von Montag einige Fragen und einige Antworten gegeben. Von diesem Pakt ist aber heute nicht die Rede.

Der Migrationspakt mit seinen 23 Zielen versucht, das Thema Migration anzugehen. Wenn wir in der Schweiz das Wort "Migration" - französisch: "migration", italienisch: "migrazione" - aussprechen, dann merken wir, dass es ein Begriff ist, der verschiedene Dimensionen umfasst. Wir denken nicht primär an unsere Kinder, die vielleicht nach Deutschland arbeiten gegangen sind - aber auch das ist Migration. Wir denken vor allem an Asyl, vor allem an diese Migranten, die wir täglich im Fernsehen sehen. Und wir denken an Flüchtlinge, an unsere Asylpolitik, an die Asylzentren, über die das Schweizervolk vor einem Jahr entschieden hat. Hier haben wir schon die erste Hürde. Vom Wortschatz her behandelt man eine so komplexe Materie in zwei Kategorien: auf der einen Seite Wirtschafts- oder Arbeitsmigration, zum Teil Armutsmigration; auf der anderen Seite Flüchtlingsmigration, das ist eine andere Art der Migration.

Im Pakt wird versucht, bei der Wirtschaftsmigration zwischen regulär und irregulär zu trennen und zu definieren, was das eine und was das andere ist.

Herr Minder hat gefragt, ob man mit diesem Pakt die Migration eindämmen oder ob man die Migration fördern will. Die Antwort ist: weder noch. Man will keine Beeinflussung der Migrationsflüsse. Man will die irreguläre Migration zugunsten der regulären Migration reduzieren. Man will also eine Umbenennung und eine Umwandlung dieser Migrationsflüsse. Das ist das Ziel dieses Paktes.

Dann kommt auch noch die Frage, ob in diesem Katalog von 23 Zielen und vielen Forderungen - etwa 60 - alles enthalten ist, was die Schweiz machen muss. Der Bundesrat hat hier eine vertiefte Analyse gemacht. Er ist zum Schluss gekommen, dass die 23 Ziele dem Ziel der Migrationspolitik der Schweiz entsprechen, dass im Katalog von Massnahmen zu diesen Zielen aber nicht alle Massnahmen unserer Politik entsprechen, ja sie in einem Fall sogar nicht mit unseren Gesetzen kompatibel sind. Das betrifft die Ausschaffungshaft von minderjährigen, also 15- bis 18-jährigen Personen.

Deshalb hat der Bundesrat entschieden und Ihnen und der Schweiz in der Medienmitteilung auch mitgeteilt, dass er keine lückenlose Umsetzung des Paktes in der Schweiz will. Nach Erachten des Bundesrates besteht bezüglich Gesetzgebung in der Schweiz kein Handlungsbedarf. Das ist das eine, das ist die innenpolitische Seite.

Dann kommt die aussenpolitische Seite, zu der auch die Voten betreffend die Reputation gekommen sind. Wir stehen selbstverständlich in Wechselwirkungen mit vielen Ländern dieser Welt. Wir brauchen auch eine gemeinsame Sprache und ein gemeinsames Verständnis dessen, was wir tun wollen. Hier war der Bundesrat der Meinung, wir hätten Vorteile, wenn ein solcher Pakt nicht nur unterschrieben, sondern von den Staaten auch tatsächlich gelebt würde. Das ist noch ein weiteres Thema, es wurde im letzten Votum von Ständerat Lombardi in Erinnerung gerufen. Aber für die Zusammenarbeit mit denjenigen Ländern, die sich an diese Worte, an diese Regelungen halten, wäre eine gemeinsame Sprache hilfreich, um solche Abkommen zu schliessen.

Zu Marokko stellte sich die Frage, ob eine Nichtteilnahme an der Konferenz in Marrakesch bereits Konsequenzen habe. Nein, konkrete Konsequenzen hat das nicht. Aber Marokko hat signalisiert, dass es die Teilnahme an dieser Konferenz im Nachhinein beurteilen wird und dass daraus auch eine Stimmung entstehen wird. Aber dass bereits heute Konsequenzen beschlossen wären, ist zum Glück nicht der Fall. Auch dieses Element der Diskussion hat mit der Reputation und der Aussenpolitik zu tun, es geht in diese Richtung.

Zum Verfahren: Ich habe dem, was vor allem der Kommissionssprecher der APK erzählt hat, nicht viel beizufügen. Es liegt in der Kompetenz des Bundesrates, solche Abkommen zu unterzeichnen. Artikel 184 Absatz 1 der Bundesverfassung gibt ihm diese Kompetenz. Er muss dazu die Kommissionen - nicht das Parlamentsplenum, auch eine richtige Korrektur - informieren oder konsultieren. Konsultieren bedeutet, dass er eine schriftliche Antwort erwartet: Was meint die Kommission dazu? Ist sie für Annahme oder Ablehnung? Der Bundesrat wendet sich dabei an die "zuständigen Kommissionen". Wenn das wie hier ein aussenpolitisches Thema meines Departementes ist, dann sind die zuständigen Kommissionen die Aussenpolitischen Kommissionen. Die Staatspolitischen Kommissionen haben das Recht, wie auch alle anderen Kommissionen, mitkonsultiert zu werden; sie müssen gemäss Artikel 152 Absatz 5 des Parlamentsgesetzes dafür selbst aktiv werden. Das alles ist also relativ gut geregelt.

Was nicht geregelt ist, ist das, was Ständerat Bischof gut dargestellt hat: Wo liegt - es ist ein Staatsvertrag - die Grenze zwischen Soft Law, Halb-Soft-Law und Hard Law? Wie verläuft die Entwicklung eines solchen Gesetzes? Man kann durchaus sagen, eine Soft-Law-Bestimmung sei kein[NB]Gesetz, auch wenn der Begriff das Wort "law" beinhaltet. Aber Soft Law ist auch nicht harmlos. Es kann mit der Zeit in Richtung Gewohnheitsrecht und Gesetz gehen. Wir haben in den Kommissionen eine entsprechende schriftliche Notiz verteilt, die genau diese Entwicklung beschreibt.

Aber das Rechtliche ist das eine. Das andere obliegt Ihnen und dem Bundesrat: die Beurteilung des Politischen. Politisch bindend ist für uns gut, wenn eine Soft-Law-Bestimmung unserer Meinung entspricht. Dann wollen wir genau das. Ich empfinde es zum Teil als eine stellvertretende Diskussion, wenn man allzu stark rechtlich diskutiert und kommentiert. Denn wenn politisch die Richtung stimmt, ist es sicher ein erster Schritt in die richtige Richtung. Dann würden wir uns mit der Zeit vielleicht bemühen, einen zweiten oder dritten Schritt zu machen, bis es rechtlich, also völkerrechtlich, verbindlich wird. [PAGE 892]

Heute haben wir beide Stimmen gehört: Für die eine ist der Pakt schon ein Schritt zu viel, weil die politische Stimmung nicht stimmt; das ist das eine. Für die andere stimmt die politische Stimmung, und der erste Schritt ist ungenügend, man müsste mehr Verbindlichkeit erzielen.

Es ist je länger, desto mehr so, dass die internationale Gemeinschaft, die Weltgemeinschaft, vor allem im Rahmen der Uno, solche Instrumente, solche Soft-Law-Bestimmungen produziert, die dann zum Teil auch Ballonversuche sind. Man meint, es sei die richtige Richtung, und man macht noch keinen völkerrechtlichen Vertrag, sondern einen Ballonversuch, um zu spüren, ob die Richtung stimmt oder nicht. Die Reaktionen, die heute hier drin stattgefunden haben, sind nichts anderes als die Antwort darauf. Wie die Welt auf den Migrationspakt reagieren wird, wird genau die Antwort auf diesen Ballonversuch zeigen.

Ich habe zu Beginn gesagt, dass die Schweiz mit dem Missionschef in New York, Botschafter Lauber, aufgrund ihres Engagements in der internationalen Migrationspolitik in den letzten fünfzehn Jahren hier beteiligt war.

Es ist selbstverständlich keine Aufgabe des Bundesrates, das Parlament zu beaufsichtigen. Wenn sich im Parlament jemand in unangemessener Art und Weise über einen Angestellten der Parlamentsverwaltung äussert, dann sind Sie zuständig! Der Bundesrat kann nicht ins Parlament kommen und sagen: Das haben Sie jetzt nicht richtig gemacht. Sie sind für die Ordnung im Hause zuständig. Der Bundesrat ist hingegen für die Ordnung in der Bundesverwaltung und im Bundesrat zuständig.

Angestellte der Bundesverwaltung sind nicht selten Ziel von öffentlicher Kritik. Je höher ihre Funktion ist, desto exponierter sind sie. Auch im spezifischen Fall von Botschafter Lauber hat der Bundesrat die notwendigen Sicherheitsmassnahmen getroffen, wie ich in den APK gut darstellen konnte. Mit Botschafter Lauber haben wir auch gemeinsam über seine Rolle und die Weiterführung seiner Funktion gesprochen. Von dem her ist es auch eine Routineangelegenheit.

Noch einmal: Die Rolle von Botschafter Lauber als Ko-Fazilitator des Prozesses war eine wichtige Rolle. Er hat dabei nicht die Schweiz vertreten. Die Schweiz wurde von einer Arbeitsgruppe vertreten, die von Botschafter Mona, der heute auch in diesem Saal ist, geleitet wurde. Sie war für die Rolle der Schweiz zuständig.

Man muss auch diese unterschiedlichen Funktionen gut im Auge behalten. Attacken gegen exponierte Angestellte sowie Bashing-Aktionen gegen Magistraten sind eines demokratischen Landes wie der Schweiz nicht würdig.

Wenn Sie heute entscheiden müssen, dann sagt Ihnen der Bundesrat: Lehnen Sie die Motionen ab, sowohl die Kommissionsmotionen wie die Motion Germann. Wenn Sie unbedingt etwas annehmen wollen, dann bitte ich Sie, eher die Kommissionsmotionen anzunehmen und nicht die Motion Germann, weil die Kommissionsmotionen Ihnen die Möglichkeit geben, eine Debatte zu führen, in der Sie auch die Argumentation des Bundesrates in einer regulären Botschaft zur Kenntnis nehmen können. Ich habe noch keine Sicherheit, dass der Bundesrat diese Botschaft erstellen wird, falls Sie die Kommissionsmotionen annehmen. Das muss vom Bundesrat entschieden werden. Sollte er es aber tun, dann wäre der Weg der, dass Sie eine Botschaft mit entsprechenden Erklärungen bekommen.

Wenn Sie heute die Motion Germann annehmen, dann schliessen Sie die Debatte ab. Damit käme noch der Punkt des Reputationsschadens hinzu, weil es heissen wird, dass wir in der Schweiz dieses Thema etwas leichtfertig behandelt hätten.

Ich beantrage Ihnen auf jeden Fall, alle Motionen abzulehnen. Das ist die Meinung des Bundesrates. Hingegen, damit schliesse ich, ist der Bundesrat bereit, das Postulat anzunehmen und, wie von der APK-SR gewünscht, innert der Frist von sechs Monaten diesen Bericht vorzulegen, in dem genau diese rechtlichen Strukturen der Soft und Hard Laws und Lösungen, Wege dargestellt werden, wie das Parlament hier mit einbezogen werden kann.