Stadler Hansruedi · Ständerat · 2002-06-11

Wortprotokoll

Ich informiere gerne über diese zwei Punkte. Ich komme zur Untersuchung des Falles Swissair. Beim UVEK hat unsere Subkommission am 10. Oktober eine Untersuchung zur Frage der Bundesaufsicht eröffnet. Dies war und ist natürlich auch heute noch der Schwerpunkt der Arbeiten unserer Subkommission. Sie haben mich beauftragt, hier kurz einen Zwischenbericht zu erstatten. Da die Untersuchung noch andauert, muss ich all jene enttäuschen, die heute irgendeine Wertung oder Kommentierung irgendeiner Aussage erwarten. Auch unser Rat wird allenfalls mit der Frage der Einsetzung einer PUK konfrontiert sein. Meine Information soll Ihnen dazu dienen, sich auch zu dieser Frage eine Meinung zu bilden.

Wenige Tage nach der Herbstsession hat unsere Subkommission die Untersuchung eröffnet. In diesem Zusammenhang möchte ich darauf hinweisen, dass gerade anlässlich der Swissair-Debatte in der Novembersession in diesem Rat mehrmals die Frage der Wahrnehmung der Aufsicht durch das Bazl aufgeworfen wurde. Es gehört nach unserer Ansicht zu den ureigenen Aufgaben einer GPK, die Oberaufsicht über den Bundesrat und die Bundesverwaltung wahrzunehmen. Als Erstes stellt sich auch hier immer wieder die Frage nach dem Untersuchungsgegenstand. Unter dem Gesichtspunkt der Aufsicht und Rolle des Bundes rund um die Vorkommnisse um die Swissair gibt es für die parlamentarische Oberaufsicht drei Anknüpfungspunkte:

1. Es geht einmal um die Frage der Wahrnehmung der Aufsicht gemäss dem Luftfahrtgesetz und der Luftfahrtverordnung durch das Bazl.

2. Es geht um die Wahrnehmung der Aktionärsrechte durch den Bund.

3. Es geht um die Frage des Krisenmanagements des Bundes im Vorfeld, während und nach dem Grounding vom 2. Oktober 2001 und in diesem Zusammenhang auch um das Thema der Früherkennung durch den Bundesrat und die Bundesverwaltung.

Wenn Sie nun den Entwurf zum Bundesbeschluss des Büros des Nationalrates zur Einsetzung einer PUK konsultieren, sehen Sie, dass der Untersuchungsgegenstand weitgehend mit jenem der beantragten PUK deckungsgleich ist. Im Zusammenhang mit der Aufsicht durch das Bazl stehen u. a. folgende Fragen im Vordergrund: Es geht einmal um die Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit anlässlich der Erteilung und der Erneuerung einer Betriebsbewilligung nach dem Luftfahrtgesetz und der Luftfahrtverordnung. Es geht aber auch um die Instrumente, um die Mittel und Ressourcen des Bazl bei der Wahrnehmung der Aufsicht. Es geht um die Wahrnehmung der Auskunfts- und Meldepflichten der entsprechenden Luftfahrtunternehmen gegenüber dem Bazl. Es geht auch um die Kontrolle des Bazl bei der Swissair. Unsere Untersuchung haben wir aber ganz klar von der Untersuchung abgegrenzt, die unter der Federführung des Sachwalters läuft; dies muss ich hier unterstreichen. Ich denke in diesem Zusammenhang insbesondere an die Frage der Verantwortlichkeit der Gesellschaftsorgane.

Welches sind die bisher eingeleiteten Untersuchungsschritte und -massnahmen? Wir haben eine ganze Reihe von Anhörungen durchgeführt, so mit dem Direktor des Bazl und dem Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung, mit dem Generalsekretär des UVEK, einer Delegation der SAir Group, einer Delegation der CS, einer Delegation der UBS und auch mit Bundespräsident Villiger. Es stehen im Verlaufe dieses Monats noch einzelne Anhörungen an. Die Frage der Aufsicht des Bazl ist sehr komplex. Deshalb [PAGE 366] haben wir in diesem Zusammenhang ein Expertengutachten in Auftrag gegeben.

Das Expertengutachten soll die Aufsichtspflichten aufzeigen, die das Bazl aufgrund der gesetzlichen Vorschriften erfüllen musste, damit zugunsten eines Unternehmens eine Betriebsbewilligung oder eine Streckenkonzession erteilt oder erneuert werden konnte. Es soll auch geprüft werden, unter welchen Voraussetzungen Betriebsbewilligungen und Streckenkonzessionen entzogen werden können. In diesem Zusammenhang hat auch eine Beurteilung zu erfolgen, ob und wie das Bazl und das UVEK ihre gesetzlichen Pflichten generell erfüllt haben. Insbesondere ist zu prüfen, ob das Bazl seine Pflichten im Zusammenhang mit dem Zusammenbruch der Swissair zwischen Dezember 2000 und Oktober 2001 erfüllt hat.

Die Experten haben im Weiteren aufzuzeigen, ob das Bazl organisatorisch und personalmässig in der Lage war und ist, die gesetzlichen Vorgaben zu erfüllen, und ob es in der Lage ist, diese gemäss der in der Schweiz seit dem 1. Juni 2002 geltende EG-Verordnung 2407/92 zu erfüllen. Wir erwarten auch, dass ein Vergleich der Personalsituation mit anderen, vergleichbaren Bewilligungsbehörden anderer Länder angestellt wird.

Dies ist nur die allgemeine Umschreibung des Auftrages, der natürlich in viele Einzelfragen aufgegliedert wurde. Das Expertengutachten wird unserer Subkommission im Laufe des Sommers abgeliefert werden. Neben der Sichtung umfangreicher Akten haben wir natürlich auch mit dem Sachwalter eine Absprache bezüglich Koordination getroffen. Wir werden uns bemühen, diese Koordination auch in Zukunft sicherzustellen. Das Ergebnis der Abklärungen des Sachwalters wird voraussichtlich erst im Laufe des Herbsts veröffentlicht werden.

Schliesslich werden wir auch immer wieder mit der Frage konfrontiert, worin die unterschiedlichen Kompetenzen einer GPK und einer PUK liegen. Dies ergibt sich aus dem Geschäftsverkehrsgesetz: Der einzige Unterschied liegt darin, dass die GPK keine Beamten und Privatpersonen als Zeugen einvernehmen kann. Dies kann aber eine PUK. Diese Möglichkeit steht aber beispielsweise auch der GPK-Delegation offen. Sollte somit eine Zeugeneinvernahme allenfalls einmal notwendig sein, könnte sich die GPK durchaus auch des Instrumentes der GPK-Delegation bedienen.

Wie sieht nun der Zeitplan aus? Ich konnte vor einer Woche dem Büro des Ständerates auch einen detaillierten Zeitplan für den Abschluss unserer Untersuchungen vorlegen. Folgende Eckwerte dürften für Sie von Interesse sein: In der ersten Woche der Herbstsession soll der Bericht durch das Plenum der GPK verabschiedet werden, und in der dritten Woche der Herbstsession kann die Behandlung des Berichtes hier im Rat erfolgen. So weit eine kurze Information zum Stand der Untersuchungen in Sachen Swissair.

Ich komme damit zum zweiten Bereich, zur Inspektion KVG: Im vergangenen Jahr hat sich unsere Subkommission auch mit dem KVG befasst. Wir führten eine Untersuchung zu den Handlungsspielräumen des Bundes bei der Umsetzung des Kostendämpfungszieles durch. Am Beispiel der bundesrätlichen Rechtsprechung zur Spitalplanung und am Beispiel des Einzelleistungstarifes TarMed haben wir überprüft, ob und wie die Träger des Bundes ihre Handlungsmöglichkeiten wahrnehmen und welche Auswirkungen ihre Aktivitäten bezüglich des Kostendämpfungszieles haben. Der entsprechende Bericht der GPK wurde Ihnen zugestellt. Erlauben Sie mir, folgende Bemerkungen daraus herauszugreifen:

Wenn wir das KVG durchkämmen, stellen wir fest, dass es sage und schreibe 44 Massnahmen gibt, die unter dem Stichwort der Kostendämpfung irgendeine Relevanz haben. Wir haben in unserer Untersuchung die bereits erwähnten zwei Massnahmen herausgegriffen. Bei der Auswahl dieser Massnahmen haben wir einmal darauf geschaut, dass sie politisch von Bedeutung sind und dass es keine Doppelspurigkeiten zu den KVG-Wirkungsanalysen des Bundesamtes für Sozialversicherung gibt. Der Beilage zu unserem Bericht konnten Sie entnehmen, dass es rund 30 Wirkungsanalysen zum KVG gibt. Ich hoffe, dass sich alle diese Wirkungsanalysen zu Gemüte führen und die entsprechenden Folgerungen daraus ziehen. Bei der Untersuchung der Rechtsprechung des Bundesrates zur Spitalplanung haben wir einmal festgestellt, dass der so genannte Hund auch im Gesetz selber begraben liegt, denn teilweise werden von den Akteuren im Gesundheitswesen auch falsche Anreize des Gesetzes durchgesetzt. Wir haben darauf zu achten, dass auf der Ebene der Gesetzgebung solche Fehlprogrammierungen und die anschliessenden Vollzugsprobleme vermieden werden können. Deshalb sind nach unserer Beurteilung bei so komplexen Gesetzgebungsvorlagen auch prospektive Evaluationen notwendig. Denn bei der Einführung von kostendämpfenden Massnahmen hat man sich zu wenig Rechenschaft über die Funktionsweise, die Wirkungsmechanismen und die Folgewirkungen von solchen Massnahmen gegeben.

Wenn wir die Rechtsprechung des Bundesrates nur unter formalem Gesichtspunkt betrachten, so ist diese durchaus kohärent, aber sie sendet widersprüchliche politische Signale aus. Die GPK findet, dass mit der Übertragung der bundesrätlichen Rechtsprechung an das Bundesverwaltungsgericht dem Bundesrat erlaubt wird, in Zukunft verstärkt auch politisch zu agieren. Das KVG schreibt keine Planungsmethode vor; es lässt auch wichtige Begriffe, z. B. bedarfsgerechte Planung, offen. Die Zurückhaltung des Bundesrates bei der Bereitstellung von Planungsvorgaben hat bei den Kantonen Verunsicherung ausgelöst. Es fehlte eine politische Führung mit der Vorgabe eindeutiger Planungs- und Zulassungskriterien. Aufgrund der einzelnen Beschwerden hat der Bundesrat fallbezogene Einzelentscheide getroffen. Dies hat eine Vereinheitlichung der Planungskriterien und die Harmonisierung unter den Kantonen erschwert. Die einzelnen Kantone sind bis heute isolierte Planungsregionen geblieben. Auch dieser Punkt widerspricht klar dem Kostendämpfungsziel. Nach Ansicht der GPK braucht es zusätzliche Anreize für eine stärkere interkantonale Planung.

Der Bundesrat hat mit seiner Rechtsprechung auch die falschen Anreize, die das KVG enthält, durchgesetzt. So erweist sich doch beispielsweise die Rechtsprechung des Bundesrates, Halbprivat- und Privatabteilungen einen Rechtsanspruch auf einen Listenplatz zuzusprechen, eindeutig als kostentreibender Faktor. Das Beispiel der Zürcher Spitalliste hat uns noch einen weiteren Punkt verdeutlicht. Die Kapazitätsplanung ist nämlich nicht das adäquate Instrument zur Erreichung des Kostendämpfungsziels.

Massgebend für die Kosten sind primär die erbrachten Leistungen und weniger die vorhandenen Kapazitäten. Im Fall von Zürich hat der Bundesrat nämlich eine sehr restriktive Spitalliste gestützt, die eine beträchtliche Bettenreduktion zur Folge hatte. Trotz dieser restriktiven Liste sind auch in Zürich die Gesundheitsausgaben seit 1998 weiterhin stark angestiegen. Eine Kapazitätsplanung begünstigt nämlich auch unerwünschte Verlagerungswirkungen: So können Leistungen z. B. vom stationären in den ambulanten Bereich verschoben werden, abgebaute Betten in öffentlichen Spitälern können durch private Anbieter kompensiert werden usw. Nach Ansicht der GPK ist deshalb der Übergang zur Leistungsplanung vorzubereiten.

Auch die Analyse des TarMed hat einige interessante Punkte zutage gefördert; Sie können diese dem Bericht der GPK entnehmen. Sicher trägt TarMed etwas zur Transparenz bei. Ob ein entsprechender Beitrag im Sinne der Kostendämpfung erwartet werden kann, wird sich noch erweisen müssen, denn neuere Untersuchungen belegen, dass Einzelleistungstarife auch Anreize zur Leistungserbringung und damit zur Mengenausweitung in sich tragen. Jetzt läuft in den Kantonen im Zusammenhang mit dem TarMed eine Gewaltsübung an. Eine Beschwerdeflut kann nicht ausgeschlossen werden. Es gibt sogar Stellen, die bereits heute von Notrecht sprechen, das notwendig werde.

Drei Punkte im Zusammenhang mit unserer Untersuchung möchte ich noch festhalten:

1. Es hat sich gezeigt, dass das KVG dem Bund in vielen Fällen nur indirekte Einflussmöglichkeiten auf die Kostendämpfung gibt. [PAGE 367]

2. Beide vertieften Studien zeigen, dass der Bund sich tendenziell auf eine formelle Rolle beschränkt und weitgehend darauf verzichtet hat, inhaltliche Vorgaben zu geben.

3. Vom Bund sind vermehrt Rahmenbedingungen gefragt, die das Handeln der verschiedenen Akteure stärker auf das Kostendämpfungsziel ausrichten.

Mit unserer Untersuchung wollten wir einen Beitrag zur Auslegeordnung zum KVG leisten, damit auch künftig ein gutes KVG gestaltet werden kann. Der Bundesrat hat in seiner Klausurtagung vom Mai die Patentlösung zur Kostenexplosion im Gesundheitswesen anscheinend auch noch nicht gefunden. Auch bei den angekündigten Volksinitiativen und bei anderen Stellungnahmen konnte ich noch keine Patentlösung erkennen. Auf dem Tisch liegen als Themenbereiche u. a. die Einführung der monistischen Spitalfinanzierung und in diesem Zusammenhang auch der entsprechende Zeitplan, die Frage der Abschaffung des Kontrahierungszwangs, die vermehrte Kostentransparenz, die Medikamentenkosten und die vordringliche interkantonale Planung. Beim KVG haben wir eine Vielzahl von Akteuren: den Bund, die Kantone, die Krankenversicherer und die Leistungserbringer. Dieses "Operationsteam" operiert etwas unkoordiniert an der Kostenexplosion im Gesundheitswesen herum. Dass bei einer so unkoordinierten Operation der Patient "Gesundheitswesen" fast stirbt, muss keinen verwundern. Die Bevölkerung erwartet aber nur eines, nämlich dass diese Akteure sich jetzt wirklich zusammenraufen und nicht lediglich einen Eiterbeutel aufschneiden, sondern ihr Handeln konzentriert auf das Kostendämpfungsziel ausrichten. Denn der Patient Gesundheitswesen bedarf nun einer Wurzelbehandlung und nicht lediglich einer Symptombekämpfung. Diese Botschaft geht an den Bund, aber auch an die Kantone; sie geht an die Kassen, aber auch an die Leistungserbringer.