Levrat Christian · Ständerat · 2018-12-13

Wortprotokoll

J'ai pris note de la décision du Conseil fédéral de modifier l'ordonnance sur la FINMA. J'ai écouté attentivement le bref rapport présenté par le rapporteur. (Hilarité) Je pense qu'il n'est pas très utile de procéder à un vote sur cet objet dans la mesure où le Conseil fédéral a de toute manière, et indépendamment de la motion Landolt, décidé de réviser l'ordonnance. Donc les travaux vont se poursuivre, le débat sur le fond aura lieu lors de l'examen de ce projet d'ordonnance et la motion Landolt n'a pas de valeur particulière dans ce contexte.

C'est la raison pour laquelle je retire la proposition de minorité que j'avais déposée, et ce, évidemment, en accord avec les cosignataires.

Ceci dit, je souhaiterais faire quatre remarques qui concernent l'examen futur de cette affaire par le Conseil fédéral.

1. Il faut faire preuve d'une prudence extrême en considérant les plaintes, je dirai même le lamento, qui est émis par la branche concernée. Dans la plupart des cas de surveillance, les plaintes des administrés contre l'autorité de surveillance constituent simplement la preuve que la surveillance a lieu et que cette dernière est effectuée avec la rigueur nécessaire.

Deux éléments m'appellent à la prudence la plus extrême. Le premier - cela a été relevé par le rapporteur, mais j'en tire quand même une tout autre conclusion -, c'est le fait qu'il n'y a que très peu d'actions en justice. La surveillance sur l'activité régulatoire de la FINMA est du ressort du Conseil fédéral et du Parlement. Dans les cas particuliers spécifiques qui concernent la branche, elle est du ressort des tribunaux. Et personne ne me fera croire que les grandes sociétés d'assurance, les grandes banques ou des banques cantonales ont [PAGE 1070] peur de la FINMA et considèrent qu'elles seraient victimes de mesures de rétorsion si elles devaient contester l'une ou l'autre décision devant les tribunaux! Je pense que cela n'est tout simplement pas crédible comme ligne d'argumentation, et l'absence de procédure judiciaire montre bien que la plupart des plaintes qui nous parviennent ne sont pas justifiées. Sinon, il serait possible que les acteurs fassent valoir en justice leurs arguments.

Le second motif de prudence concerne les réflexions qui sont faites sur l'autorégulation. Celle-ci a donné la preuve de son échec dans le domaine bancaire. C'était la règle jusqu'en 2008, et c'est cet échec presque total de l'autorégulation qui nous a conduits, dans cette chambre, à devoir accorder plusieurs milliards de francs pour soutenir l'une des grandes banques suisses en l'espace de quelques heures. Cela a abouti, sur le plan global, à une modification de l'approche régulatrice et à nous éloigner de l'autorégulation pour mettre sur pied des autorités de régulation bancaire qui soient efficaces. Donc, pour résumer ma première remarque, il convient de faire preuve d'une très grande prudence dans le traitement des plaintes, lesquelles sont davantage la preuve du fonctionnement correct de la FINMA que le miroir des difficultés qui lui seraient imputables.

2. Nous devons préserver à tout prix l'indépendance de la FINMA - et là je crois que, sur le principe, la majorité et la minorité de la commission disent la même chose. Cette indépendance - c'est d'ailleurs une marque d'ironie - est défendue par la majorité de notre conseil avec acharnement lorsque l'on traite de la Banque nationale suisse, où on nous explique que la moindre intervention du politique serait dramatique pour la politique monétaire de notre pays, alors que la même majorité considère qu'il faudrait, dans le cas de la FINMA, un "pilotage politique" - je reprends les termes de la motion Landolt. Or ce pilotage politique serait extrêmement dangereux.

Il a été souligné à plusieurs reprises, dans les auditions que nous avons menées - et cela a été rappelé aussi par le représentant du Conseil fédéral -, qu'il fallait interpréter la motion Landolt de manière très souple pour ce qui a trait à la question du pilotage politique, qu'il s'agissait au plus de préciser les conditions-cadres dans lesquelles la FINMA devait opérer, mais qu'il ne s'agissait en aucun cas d'un pilotage dans des cas particuliers de la part du monde politique. Il a été ajouté que cette indépendance était indispensable d'abord à la reconnaissance internationale de la FINMA, mais aussi à sa réputation et, également, ce qui m'amène à mon troisième point, à l'efficacité matérielle de son travail.

3. Matériellement, je pense qu'il serait erroné de considérer que l'on peut aujourd'hui baisser la garde, que les risques du système financier appartiennent au passé et que nous sommes à l'abri d'une nouvelle crise financière.

La FINMA, la Banque nationale et les experts mentionnent en tout cas deux risques potentiels qui planent sur notre économie. Le premier est celui d'une bulle immobilière, s'agissant en particulier de l'immobilier de rendement dans certaines régions. La FINMA et la Banque nationale doivent intervenir pour encadrer, je dirai, l'activité des banques commerciales dans ce secteur. Le second, ce sont les tensions qui seront liées à la sortie des taux d'intérêt négatifs, à une augmentation des taux d'intérêt, avec des risques pour le secteur bancaire dans son ensemble.

Considérer, parce que le temps fait son oeuvre et que le souvenir de la crise financière de 2008 n'est plus aussi présent qu'il ne l'était à l'époque, qu'il n'y a plus de nécessité de régulation, qu'on peut maintenant affaiblir la régulation, que ce qui compte, ce n'est pas tellement la sécurité des épargnants ou des clients des banques, mais que cela devient de nouveau la marge de manoeuvre qui est mise sans aucune entrave à disposition de ces établissements, je pense que c'est une erreur historique, une erreur qui risque de nous coûter cher à la prochaine crise financière. Je crains que les mêmes qui, aujourd'hui, nous disent de restreindre l'activité de la FINMA soient ceux qui, demain, nous demanderont pourquoi l'autorité de régulation financière a failli face aux nouveaux risques auxquels on est confronté.

4. La dernière remarque concerne la distinction entre les activités régulatoires qui relèvent du Conseil fédéral et du Parlement et les activités de surveillance qui relèveraient de la FINMA exclusivement. Les directives administratives de la FINMA servent pour l'essentiel à préciser l'activité régulatrice de la FINMA. Elles permettent aux établissements financiers d'anticiper les exigences de la FINMA, de ne pas attendre d'être confrontés à des cas particuliers et d'être surpris par des exigences de l'autorité de surveillance.

Je suis prêt à faire le pari que, si la FINMA n'émettait pas de directives de ce type, les mêmes établissements qui aujourd'hui se plaignent de ces directives viendraient demander demain à la FINMA de procéder par le biais de directives administratives pour donner une visibilité à sa pratique régulatrice et une prédictibilité minimale de ladite pratique. Je crois que le Conseil fédéral serait bien avisé, dans l'ordonnance qu'il débat, de tenir compte du fait que la ligne entre activité législative et activité de surveillance est fluctuante et que la FINMA a besoin de cette marge de manoeuvre pour établir des directives qui sont au final plutôt dans l'intérêt de la branche parce qu'elles lui permettent d'avoir une visibilité quant à la surveillance qui sera exercée.

Voilà les quatre remarques que je souhaitais faire.

Je répète que la motion Landolt ne change absolument rien dès le moment où le Conseil fédéral a décidé de revoir l'ordonnance sur la FINMA et dès le moment où la majorité et la minorité et le Conseil fédéral sont d'accord pour interpréter la motion Landolt de telle manière qu'elle ne remette pas en cause l'indépendance de la FINMA à l'avenir.