Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2019-03-13

Wortprotokoll

Das Bundesgerichtsgesetz ist 2007 zusammen mit dem Verwaltungsgerichtsgesetz und dem Kern der neuen Verfassungsbestimmungen über die Justiz - das war die sogenannte Justizreform - in Kraft getreten. In Erfüllung des Postulates Pfisterer Thomas 07.3420 wurde zur Totalrevision der Bundesrechtspflege in den Jahren 2008 bis 2013 eine Evaluation durchgeführt. Die Botschaft, über die wir heute diskutieren, ist primär die Antwort auf diese Evaluation. Zugleich erfüllt sie den Auftrag, der sich aus der Annahme der Motion 17.3357 der RK-NR, "Revision des Bundesgerichtsgesetzes", vom 12. Mai 2017 ergab.

Die totalrevidierte Bundesrechtspflege hat sich in den gut zehn Jahren seit ihrem Inkrafttreten im Grossen und Ganzen bewährt. Das ständige Wachstum der Geschäftslast des Bundesgerichtes, Sie haben es von den Berichterstattern gehört, konnte höchstens teilweise gebremst werden. Eine eigentliche Trendwende gab es nicht, was angesichts der 2005 beschlossenen Regelungen über den Zugang zum Bundesgericht auch nicht erwartet werden konnte. In Strafsachen war in den letzten Jahren sogar eine überdurchschnittliche Zunahme der Beschwerden zu beobachten.

Zu Besorgnis Anlass gibt dem Bundesgericht gegenwärtig weniger die reine Zahl der eingehenden Beschwerden als vielmehr die Tatsache, dass ein namhafter Teil der Ressourcen für die Behandlung von Beschwerden verwendet werden muss, die praktisch keine Erfolgschance haben, zum Beispiel, weil die Sachverhaltsfeststellung bestritten ist, die das Bundesgericht nur sehr eingeschränkt überprüfen kann. Auf der anderen Seite fehlt dem Bundesgericht zum Teil die Zuständigkeit, über Fälle, die wichtige Rechtsfragen aufwerfen, als letzte nationale Instanz zu entscheiden. Dies betrifft vor allem Entscheide des Bundesverwaltungsgerichtes, die nach dem Ausnahmenkatalog des Bundesgerichtsgesetzes nicht beim Bundesgericht angefochten werden können. Dazu gehören im Prinzip auch die Entscheide im Asylbereich, für die aber eine besondere Rechtsmittelordnung angebracht scheint. Bemängelt wurden im Rahmen der Evaluation ferner der teilweise lückenhafte Rechtsschutz bzw. die unklaren Verfahrensabläufe bei Beschwerden in eidgenössischen Stimmrechtssachen, das heisst bei Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

Was schlägt Ihnen der Bundesrat vor? Der Bundesrat beantragt in seinem Entwurf als wichtigste Änderung, dass die Beschwerde ans Bundesgericht in beschränktem Mass auch dann zulässig ist, wenn der Entscheid der Vorinstanz unter den Ausnahmenkatalog des Bundesgerichtsgesetzes fällt. Dies bedeutet in Bezug auf Entscheide des Bundesverwaltungsgerichtes eine wesentliche Verbesserung. Wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder wenn aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, soll das Bundesgericht immer seine Funktion als oberste rechtsprechende Behörde des Bundes nach Artikel 188 der Bundesverfassung ausüben können.

Verschiedene Tatbestände des Ausnahmenkatalogs werden nach dem Entwurf des Bundesrates besser auf die heutigen Gegebenheiten ausgerichtet. Zu erwähnen ist vor allem der Bereich des Ausländerrechts, der auch von den Fallzahlen her sehr bedeutend ist. Einen Ausnahmetatbestand zum Ausländerrecht gibt es schon heute. Das wichtigste Kriterium für die Zulässigkeit der Beschwerde ans Bundesgericht soll neu der zehnjährige Besitz der Aufenthaltsbewilligung oder der Besitz der Niederlassungsbewilligung sein. Nach heutigem Recht hängt die Zulässigkeit der Beschwerde meistens davon ab, ob ein Anspruch auf eine Bewilligung besteht. Dies führt zu einer Vermischung von Eintreten und materieller Prüfung. Die Beschwerde ist, pointiert ausgedrückt, dann zulässig, wenn sie gutzuheissen ist. Die Zulässigkeitsvoraussetzung ist damit gar keine Schwelle.

Angesichts der starken Zunahme der Beschwerden in Strafsachen beim Bundesgericht beantragt der Bundesrat neue Ausnahmetatbestände für Beschwerden gegen Übertretungsbussen bis 5000 Franken sowie gegen Entscheide der strafprozessualen Beschwerdeinstanzen, soweit es bei diesen nicht um Zwangsmassnahmen oder um die Einstellung oder Nichtanhandnahme der Strafuntersuchung geht. Ferner sollen Geschädigte, die nicht Opfer im Sinne des Opferhilfegesetzes sind, kein Beschwerderecht mehr haben, wenn bereits eine obere Instanz entschieden hat, dass eine Strafuntersuchung nicht durchzuführen oder nicht weiterzuführen ist.

Weitere Änderungsvorschläge, die ich im Rahmen der Eintretensdebatte nur kurz erwähnen möchte, betreffen die Bedingungen für Beschwerden gegen vorsorgliche Massnahmen, die Abschaffung von Ausnahmen beim Instanzenzug in den Kantonen und die Harmonisierung der Beschwerdegründe in allen Sozialversicherungszweigen. In Erfüllung der Motion 14.3667 hat der Bundesrat auch eine Bestimmung vorgelegt, die es ermöglichen würde, in bundesgerichtlichen Urteilen "dissenting opinions" wiederzugeben. Wir werden in der Detailberatung noch darauf zurückkommen. Anders als im Vernehmlassungsverfahren schlägt der Bundesrat hinsichtlich der Beschwerdegründe im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht keine Änderungen mehr vor. Angesichts der überwiegend negativen Stellungnahmen zu diesem Punkt soll die heutige Regel beibehalten werden.

Zur Haltung des Bundesgerichtes: Das Bundesgericht begrüsst den Gesetzentwurf des Bundesrates ausdrücklich. In einem einzigen Punkt ist das Bundesgericht nicht einverstanden: Es fordert, die subsidiäre Verfassungsbeschwerde sei abzuschaffen. Eine Minderheit Ihrer Kommission teilt diese Auffassung und stellt entsprechende Anträge. Der Vernehmlassungsentwurf des Bundesrates sah die [PAGE 271] Abschaffung der subsidiären Verfassungsbeschwerde tatsächlich noch vor, verschiedene Vernehmlassungsteilnehmer kritisierten die Abschaffung jedoch vehement. Es wurde geltend gemacht, die Beschwerdemöglichkeit bei einer Grundsatzfrage oder bei einem besonders bedeutenden Fall sei nicht gleichwertig, zumal das Bundesgericht die entsprechenden gesetzlichen Begriffe eventuell sehr restriktiv interpretieren könnte.

Der Bundesrat trug dieser Kritik zum einen dadurch Rechnung, dass er die Begriffe "Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung" und "besonders bedeutender Fall" im Gesetzestext näher umschrieb. Zum andern entschied sich der Bundesrat, die subsidiäre Verfassungsbeschwerde im Bundesgerichtsgesetz zu belassen. Er reagierte damit auf den Einwand, das Bundesgericht könne die beiden erwähnten Begriffe trotz der genaueren Umschreibung derart eng auslegen, dass mitunter die Verletzung verfassungsmässiger Rechte durch die Vorinstanz gar nicht beachtet werde.

Die Minderheit der Kommission - Sie haben die entsprechenden Voten gehört - beantragt Nichteintreten, also einen Verzicht auf die Revision des Bundesgerichtsgesetzes. Damit würde einerseits die Chance verpasst, den Rechtsschutz in jenen Bereichen zu verbessern, in denen das Bundesverwaltungsgericht heute letzte Instanz ist. Andererseits hiesse dies auch, keinen Versuch zu machen, die anlässlich der Evaluation festgestellte übermässige Belastung des Bundesgerichtes mit Bagatellfällen und Fallgruppen mit ausgeprägt vielen aussichtslosen Beschwerden zu korrigieren.

Nach Auffassung des Bundesrates bilden die in der Botschaft vorgeschlagenen Änderungen insgesamt eine ausgewogene Lösung. Dass die Beschwerdemöglichkeiten nicht nur ausgebaut werden können, sondern für gewisse Fallkategorien auch gezielt eingeschränkt werden müssen, ist unumgänglich. Ein einschneidender Abbau des individuellen Rechtsschutzes ist aber nicht zu befürchten, zumal in wichtigen Fragen die Beschwerde ans Bundesgericht, abgesehen vom Asylbereich, immer möglich sein wird.

Ich beantrage Ihnen daher, auf die Vorlage des Bundesrates einzutreten.