Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2019-06-13

Wortprotokoll

Sie alle wissen es: Bevor wir uns vertraglich binden, überlegen wir uns das gut. Wir haben in der Schweiz differenzierte Mechanismen, die den Abschluss von Staatsverträgen in unser direktdemokratisches System einbetten. Ich spreche hier vom Staatsvertragsreferendum, das über Jahrzehnte ausgebaut wurde und im internationalen Vergleich seinesgleichen sucht. Staatsverträge können erst ratifiziert werden, wenn sie ein Verfahren durchlaufen haben, das bei uns auch beim Erlass von Landesrecht zur Anwendung kommt. Eine weitere Perfektionierung ist gegenwärtig in Ausarbeitung. Die von Ihnen angenommene Motion Caroni 15.3557 verlangt, dass die bisher ungeschriebene Praxis, wonach Staatsverträge mit Verfassungsgehalt dem obligatorischen Referendum unterliegen, nun ausdrücklich in der Verfassung festgeschrieben wird.

Verträge sind nicht für die Ewigkeit geschaffen, sondern entsprechen bestimmten Bedürfnissen, die sich wandeln können. Die Interessenlage kann sich ändern. Einmal eingegangene Verpflichtungen können sich im Laufe der Zeit als nicht mehr sinnvoll erweisen. Deshalb ist es wichtig, dass wir uns [PAGE 1029] von rechtlichen Abmachungen auch lösen und Verträge auch kündigen können. Eine Kündigung und ihre Konsequenzen können aber ebenso grosse Bedeutung haben wie ein Vertragsabschluss.

Eine Kündigung muss deshalb wohlüberlegt und sachgerecht erfolgen. Bevor wir eine Kündigung aussprechen, wägen wir Vor- und Nachteile sorgfältig ab, überlegen uns, welche Alternativen infrage kommen. Gleiches gilt für Staatsverträge. Staatsverträge können gekündigt werden. Dies soll aber nicht aus einer momentanen Stimmung heraus geschehen. Wir brauchen ein eigenständiges demokratisches Verfahren mit einer offenen Willensbildung, das der Tragweite eines solchen Entscheids Rechnung trägt. Früher ging man davon aus, eine Kündigung bedeute nur einen Abbau von Verbindlichkeiten und der Bundesrat könne sie allein und in Eigenverantwortung aussprechen. Diese Betrachtungsweise greift auch aus Sicht des Bundesrates zu kurz.

Der Bundesrat hat am 15. August 2018 seine Stellungnahme zum Kommissionsbericht verabschiedet. Darin begrüsst der Bundesrat die Vorlage der SPK-SR, wonach die Kündigungszuständigkeit für völkerrechtliche Verträge neu geregelt werden soll. Inskünftig soll die Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen nicht mehr in der grundsätzlichen Zuständigkeit des Bundesrates liegen. Die neue Regelung soll insbesondere sicherstellen, dass die Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen, die im Zeitpunkt der Kündigung nicht von geringer Tragweite sind, der parlamentarischen Genehmigung unterstellt wird. Hat die Kündigung, mit anderen Worten, wichtige Auswirkungen auf die Schweiz und ihre Bevölkerung, so soll sie durch das Parlament genehmigt werden. Dieser Genehmigungsbeschluss soll je nach Tragweite der Kündigung dem fakultativen oder dem obligatorischen Referendum unterstellt werden.

Der Bundesrat unterstützt diese neue Zuständigkeitsregelung nach dem Grundsatz des sogenannten materiellen Parallelismus ausdrücklich. Der Bundesrat erachtet die mit der parlamentarischen Initiative vorgeschlagene Neuregelung der Kündigungszuständigkeit als verfassungswürdig. Er beantragt deshalb neben der Gesetzesänderung auch eine Verfassungsänderung. Darin liegt eine Differenz zur Kommissionsvorlage.

Erlauben Sie, dass ich Ihnen die Gründe für die Haltung des Bundesrates kurz darlege. Nicht nur der Abschluss, sondern auch die Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen kann grosse Auswirkungen auf die Schweiz und ihre Bevölkerung haben. Dass die entsprechenden Kündigungsentscheide von einer genügenden demokratischen Legitimation getragen sind, dafür setzt sich der Bundesrat auch im Rahmen dieser Vorlage ein. Es gilt nun, diese Bedeutung der Regeln über die Kündigungszuständigkeit auch rechtlich abzubilden. Besitzen Regeln über die Abschlusszuständigkeit Verfassungsrang, soll Gleiches auch für die Regeln der Kündigungszuständigkeit gelten.

Die bisherige Kündigungszuständigkeit des Bundesrates wird aus einer Verfassungsnorm abgeleitet, nämlich aus Artikel 184 Absatz 1 der Bundesverfassung. Darin ist die Kompetenz des Bundesrates für die Besorgung der auswärtigen Angelegenheiten festgelegt. Die Auslegung soll mit der Neuregelung aufgegeben werden. Die Neuregelung und damit die Änderung einer langjährigen Praxis soll in der Verfassung verankert werden. Der Bundesrat beantragt Ihnen, die Zuständigkeitsordnung bei der Kündigung von Staatsverträgen nach dem Grundsatz des materiellen Parallelismus anzupassen und die nötigen Rechtsänderungen sowohl auf Gesetzesstufe wie auch auf Verfassungsstufe vorzunehmen, und empfiehlt Ihnen, die Minderheit Glättli zu unterstützen.

Der Bundesrat begrüsst die Umsetzung der parlamentarischen Initiative nach dem Grundsatz des materiellen Parallelismus ausdrücklich. Er erachtet es als richtig, dass die Zuständigkeiten für die Kündigung und Änderung von Staatsverträgen grundsätzlich gleich geregelt werden wie diejenigen für den Abschluss. Damit stellt sich der Bundesrat gemeinsam mit dem Ständerat hinter eine Vorlage, welche die demokratische Legitimation des Völkerrechts weiter stärkt. Und ich sage es so: In diesem Konsens liegt die heutige Kernbotschaft des Bundesrates.