Thurnherr Walter · 2019-06-18

Wortprotokoll

Der Bundesrat steht der Einführung des Verordnungsvetos kritisch gegenüber und beantragt Ihnen Nichteintreten, im Wesentlichen deshalb, weil Sie bereits über die Instrumente verfügen, um Verordnungen zu ändern; weil Sie mit dem Verordnungsveto erhebliche Verzögerungen und die Beanspruchung zusätzlicher Ressourcen in Kauf nehmen; weil Sie mit dem Verordnungsveto die Gewalten nicht mehr trennen, sondern sie vermischen; weil Sie einen unverhältnismässigen Aufwand schaffen im Vergleich zum Nutzen, den Sie sich erhoffen, oder zum Zeichen, das Sie damit setzen wollen.

1.[NB]Der Bundesrat hält das Verordnungsveto nicht für nötig, da das Parlament bereits heute die Möglichkeit hat, einzugreifen, falls eine Verordnung aus seiner Sicht nicht den gesetzlichen Vorgaben entspricht. Das war vor der Totalrevision des Parlamentsgesetzes, welche am 1. Dezember 2003 in Kraft trat, noch nicht möglich, da man mit einer Motion nur eine Gesetzesrevision beantragen und durchsetzen konnte. Heute können Sie, wie Sie wissen, vom Bundesrat auch Massnahmen in seinem Verantwortungsbereich verlangen, und dazu gehört eben auch die Änderung einer Verordnung in irgendeinem spezifischen Punkt.

Im Gegensatz zum Verordnungsveto hat die Motion aber den Vorteil, dass man mit einer allfälligen Annahme auch weiss, was genau zu ändern ist. Im Falle eines Vetos ist es durchaus möglich, dass sich verschiedene Flügel des Rates zwar einig sind, dass sie die vorliegende Verordnung nicht möchten, aber vielleicht aus sehr unterschiedlichen Gründen, sodass daraus kein eindeutiger Auftrag hervorgeht. Eine solche Situation wäre weder im Interesse des Parlamentes noch in jenem des Bundesrates.

Sie wissen, dass dem Parlament auch weitere Möglichkeiten zur Verfügung stehen. Es kann den Handlungsspielraum der Verordnung im Gesetz von Anfang an bestimmen. Es kann verlangen, bei der Ausarbeitung einer Verordnung konsultiert zu werden, und es kann dabei Empfehlungen abgeben. Oder es kann dem Bundesrat einmal eingeräumte Verordnungsbefugnisse wieder zurücknehmen und die entsprechenden Fragen selber regeln.

Meines Wissens wurde dieses Argument in der bisherigen Diskussion zwar nicht grundsätzlich bestritten, aber es wurde darauf verwiesen, dass man mit einem Veto schneller eingreifen könne als mit einer Motion und dass damit drohender Schaden sozusagen früher verhindert werden könne. Der Bundesrat hat das nur teilweise nachvollziehen können. Wenn Sie die Fristen beachten, so, wie sie heute im Entwurf vorgesehen sind, also 10 Tage für die Veröffentlichung durch das Kompetenzzentrum Amtliche Veröffentlichungen, 15 Tage für einen begründeten Antrag, 60 Tage für den Entscheid in der zuständigen Kommission und in der nächsten ordentlichen Session der Ratsentscheid, dann ist man in aller Regel zeitlich nur gleich gut bedient, wie wenn eine Partei in der zuständigen Kommission eines Rates eine Kommissionsmotion einreicht und durchbringt. Eine Mehrheit der Kommission braucht man gemäss dem vorliegenden Entwurf ohnehin.

2.[NB]Der Bundesrat ist überzeugt, dass der nun vorgesehene Verfahrensablauf zu Verzögerungen in der Verordnunggebung und zuweilen auch im Gesetzesvollzug führen wird. Wenn Sie sicher sein wollen, dass eine Verordnung oder ein Gesetz und eine Verordnung - oft sind es ja beide kombiniert - am 1. Januar des folgenden Jahres in Kraft sein sollen, dann müssten wir die Verordnung bereits vor der Sommerpause im Bundesrat verabschieden. Das ist aber nicht immer möglich. Sind die Verordnungen im Zuge von neuen Gesetzen oder Gesetzesrevisionen zu erlassen oder zu ändern, so führt das Verordnungsveto zu Verzögerungen beim Inkrafttreten der Gesetzesbestimmungen. Das ist einer der Gründe, weshalb sich die Kantone einstimmig gegen das Verordnungsveto ausgesprochen haben.

Das Verordnungsveto wird darüber hinaus zusätzliche Ressourcenfolgen haben, zumindest wenn man alle Schweizerinnen und Schweizer gleichbehandelt. Wenn die Erläuterungen aller Verordnungen veröffentlicht werden sollen, dann müsste das aus Sicht des Bundesrates auch in allen Landessprachen erfolgen. Wir müssten zusätzlich Tausende von Seiten übersetzen, unabhängig davon, ob Sie am Schluss das Veto gegen die Verordnung ergreifen oder nicht. Veröffentlichten wir die Erläuterungen zu den Verordnungen nicht, würde ein wesentliches Element der Materialien fehlen, wenn die gesetzliche Basis der fraglichen Verordnung vor Gericht bestritten werden sollte.

3.[NB]Der Bundesrat ist der Auffassung, dass dieser Revision die verfassungsmässige Grundlage fehlt. Denn gemäss Artikel 182 Absatz 1 der Bundesverfassung kann der Bundesrat gestützt auf verfassungsunmittelbare oder vom Gesetzgeber eingeräumte Ermächtigungen rechtsetzende Bestimmungen in der Form von Verordnungen erlassen. Nach Artikel 182 Absatz 2 der Bundesverfassung liegt die Kompetenz zum Erlass von Vollziehungsverordnungen uneingeschränkt beim Bundesrat. Vollzugsbestimmungen sind also dem Zugriff des Gesetzgebers und somit auch des Verordnungsvetos entzogen.

In der Praxis vermischen sich jedoch die Vollzugsbestimmungen und die gesetzvertretenden Bestimmungen in den Verordnungen. Sie kommen oft zusammen, z. B. bei Luftfahrtverordnungen, Verordnungen im Bereich des Lebensmittelrechts, Güterkontrollverordnungen, Verordnungen über den Verkehr mit Tieren und Pflanzen geschützter Arten usw. Da das Verordnungsveto gemäss Ihrer Vorlage nur gegen die Verordnung als Ganzes ergriffen werden kann, wäre es auch gegen die Vollziehungsbestimmungen gerichtet, was nach Ansicht des Bundesrates die in der Bundesverfassung verankerte Gewaltenteilung in diesem Punkt verletzen würde.

Entgegen den Ausführungen in Ihrem Bericht, wonach sich das Verordnungsveto bestens in das Modell der Gewaltenkooperation einfüge, führt es aus Sicht des Bundesrates vielmehr zu einer Gewaltenvermischung. Wer sich dafür entscheidet, dem Bundesrat die Regelung zu überlassen, ihn dann aber systematisch zurückbinden können will, der vermischt die Befugnisse.

Schliesslich gilt es, unabhängig von den rechtlichen Argumenten, vor allem eine Frage zu bedenken: Sind wir sicher, dass es mit der vorliegenden Revision besser wird als heute? Wie sicher sind Sie selbst, dass Sie, gerade weil Sie im konkreten Fall keine Verzögerungen wünschen, das Verordnungsveto mittelfristig nicht selbst umgehen werden, indem Sie das Datum der verlangten Inkraftsetzung gleich in das [PAGE 1163] Gesetz schreiben? Haben wir nach der Revision nicht mehr Vorstösse, weil ein Teil des Parlamentes der Ansicht ist, eine spezifische Verordnung müsse dem Verordnungsveto unterstellt sein, während sich der Bundesrat auf eine Ausnahmebestimmung beruft?

Auch der Bundesrat hat Verständnis dafür ausgedrückt, dass das Parlament oder einzelne Parteien mit der Formulierung dieser oder jener Verordnung nicht einverstanden waren. Dabei ist der Unterschied noch wesentlich, ob dies aus politischen oder rechtlichen Gründen der Fall war. Aber deshalb ein Verordnungsveto einzuführen, erachtet er als unverhältnismässig. Vielmehr erkennt der Bundesrat wesentliche Nachteile: Verzögerungen wären absehbar, zusätzliche Ressourcen wären notwendig, zumal die Kantone einstimmig dagegen sind. Berücksichtigt man noch, dass das Parlament bereits heute über die notwendigen Instrumente verfügt, um eingreifen zu können, dann kommt der Bundesrat zum Schluss, dass man auf diese Revision verzichten bzw. nicht auf die Vorlage eintreten sollte.