Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2019-09-25

Wortprotokoll

Die eidgenössische Volksinitiative "für eine massvolle Zuwanderung", die sogenannte Begrenzungs-Initiative, verlangt vom Bundesrat, das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU innerhalb von zwölf Monaten einvernehmlich ausser Kraft zu setzen oder, falls innerhalb dieser Frist keine einvernehmliche Lösung erzielt werden kann, es innert weiteren dreissig Tage einseitig zu kündigen.

Der Bundesrat hat am 7. Juni 2019 die Botschaft zur Begrenzungs-Initiative an das Parlament verabschiedet und sein Nein zu dieser Initiative bekräftigt. Er beantragt dem Parlament, die Begrenzungs-Initiative Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen und ihr auch keinen direkten Gegenentwurf oder indirekten Gegenvorschlag entgegenzustellen.

Die Initiative hätte aus Sicht des Bundesrates verschiedene schädliche Konsequenzen für die Schweiz. Die Personenfreizügigkeit ist bekanntlich eine der vier Grundfreiheiten des EU-Binnenmarktes. Es steht auch ausser Frage, dass die Freizügigkeit Vor- und Nachteile hat - so wie jeder Vertrag Vor- und Nachteile hat. Aber das Volk hat den Bilateralen I [PAGE 1856] zugestimmt, obwohl es wusste, dass diese Verträge untereinander mit einer Guillotineklausel verbunden sind. Damit habe ich nicht gesagt, dass ich die Guillotineklausel gut finde. Ganz im Gegenteil: Ich wünschte mir, wir hätten diese damals nicht akzeptieren müssen. Aber der Vertrag ist, wie er ist.

Wer sich nun vorstellt, dass die EU bereit sein wird, mit der Schweiz zu verhandeln, damit wir aus der Personenfreizügigkeit aussteigen können, ohne den Rest des bilateralen Weges aufzugeben, verkennt die jüngere Geschichte. Die Erfahrungen rund um die Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative haben uns deutlich gezeigt, dass die EU für solche Zugeständnisse gegenüber der Schweiz wenig Verständnis hat. Im Rahmen der Verhandlungen zum Rahmenabkommen ist es der Schweiz bekanntlich nicht gelungen, die Guillotineklausel zu entfernen. Das Klima um den Brexit zeigt uns auch, wie geschlossen die EU in solchen Verhandlungen auftritt, auch gegenüber einem politisch mächtigeren Land als der Schweiz. Das ist die realistische Beurteilung der Ausgangslage. Wenn wir über diese Initiative sprechen, müssen wir ehrlich sein.

Unvorteilhaft ist zudem, dass die Gegenpartei weiss, dass uns die Bundesverfassung im Falle einer Annahme der Begrenzungs-Initiative dazu verpflichten würde, innerhalb eines Jahres das Freizügigkeitsabkommen wegzuverhandeln oder dann eben zu kündigen. Dies würde die Verhandlungsposition der Schweiz schwächen. Es würde mitunter dazu führen, dass man ein schlechtes Ergebnis akzeptieren muss, weil man unter Zeitdruck steht.

Die Zuwanderung im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens, die stark auf den Arbeitsmarkt konzentriert ist, hat in der Vergangenheit massgeblich zur Erhöhung der Erwerbsbevölkerung und zur Entschärfung des Fachkräftemangels beigetragen. Eine Ergänzung des inländischen Arbeitskräftepotenzials durch ausländische Arbeitskräfte wird zudem immer wichtiger, weil die Schweizer Bevölkerung in den kommenden Jahren deutlich altern wird. Die Erwerbsbevölkerung ist rückläufig, nicht nur in der Schweiz, sondern in Europa insgesamt.

In der Debatte haben verschiedene Votanten darauf hingewiesen, dass die Prognose über die Zuwanderung bei der damaligen Abstimmung über die Bilateralen I falsch war. Ja, das ist so. Allerdings umfasste die EU damals 15 Mitgliedstaaten, und die Konjunktur war relativ schwach. Erst ab 2005 folgten die Boomjahre. Dann folgte bekanntlich die Wirtschaftskrise 2008/09, die die umliegenden Staaten härter als die Schweiz getroffen hat. 2011 kam es zur Eurokrise und zum ersten Frankenschock. Seit 2017 haben wir ein gedämpftes Wirtschaftswachstum. Damit bestätigt sich die Binsenwahrheit, wonach die Konjunktur die Nachfrage nach Arbeitskräften steuert, auch jene nach ausländischen Arbeitskräften.

Herr Nationalrat Gregor Rutz hat in seinem Votum gesagt, die Schweiz müsse die Zuwanderung wieder eigenständig steuern. Da habe ich mich gefragt: Was meint man eigentlich mit "eigenständig"? Sind das die Jahre zwischen 1960 und 1974, in denen die Bruttozuwanderung 108[NB]000 Personen pro Jahr betrug? Hinzuzurechnen sind hier noch 205[NB]000 Saisonniers.

Ab 2014 betrug der Ausländeranteil in der Schweiz überdies bereits 20 Prozent. Zurzeit beträgt der Wanderungssaldo etwa 31[NB]200 Personen und ist deutlich tiefer als in den letzten Jahren. Das ist das Niveau bei der Einführung der Personenfreizügigkeit. Wir haben eine rückläufige Zuwanderung.

Aber ich kann mich gut an die Zeiten der Kontingente erinnern. Ich bin ja bekanntlich in einem Gewerbebetrieb aufgewachsen, und wir waren auch auf ausländische Arbeitskräfte angewiesen, im Service, in der Küche. Ja, es war damals schon schwierig, Schweizerinnen und Schweizer für solche Berufe zu gewinnen. Alle Gewerbler im Saal, die diese Zeit erlebt haben, wissen, dass die Zuteilung von Arbeitskräften im Kontingentssystem oft im Windhundverfahren geschah. Die kleinen Betriebe hatten gegenüber den grossen das Nachsehen. Das System war wenig transparent. Als Regierungsrätin habe ich noch - ich bin im Jahr 2000 ins Amt gekommen - erlebt, wie bürokratisch die Zeiten der Kontingente waren.

Einige Votanten haben in der Debatte auch die Frage aufgeworfen, ob wir eine 10-Millionen-Schweiz wollen. Für mich ist das die Logik der Ecopop-Initiative. Es ist eine quantitative Betrachtung. Ich habe es vorher gesagt: Die Demografie zeigt auf, dass die Bevölkerung in der Schweiz zurückgeht, und auch die Bevölkerung in Europa geht zurück.

Die Initiative verpflichtet den Bundesrat, das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU einseitig zu kündigen, wenn die Verhandlungen innerhalb der vorgegebenen zwölfmonatigen Frist scheitern. Damit würde nicht nur das Freizügigkeitsabkommen bereits sechs Monate nach Erhalt der Notifikation über die Kündigung automatisch ausser Kraft treten, sondern aufgrund der bereits genannten Guillotineklausel würde das auch mit den übrigen Abkommen der Bilateralen I geschehen. Ganz konkret würden von einem Moment auf den anderen auch die Abkommen zum Landverkehr, zum Luftverkehr, zur Landwirtschaft, zu den technischen Handelshemmnissen, zur Forschung und zum öffentlichen Beschaffungswesen wegfallen. Damit droht der Schweiz die Gefahr eines vertragslosen Zustands.

Die Schweiz stünde also nach spätestens sechs Monaten ohne diese bilateralen Abkommen da, die für den Zugang der Schweizer Wirtschaft zum EU-Binnenmarkt absolut zentral sind. Dabei geht vergessen, dass die Schweiz mit ihrer Wirtschaft stärker in den Binnenmarkt integriert ist als viele Staaten der Europäischen Union. Wenn man den Export und den Import von Waren und Dienstleistungen sowie die Direktinvestitionen und die Zuwanderung betrachtet, dann ist die Schweiz wirtschaftlich stärker integriert als die meisten EU-Länder. Diese enge Marktverflechtung muss man sich vor Augen halten, wenn man den bilateralen Weg riskiert. Ich glaube, es war Herr Jauslin, der gesagt hat, die Initiative sei ein Frontalangriff auf die wirtschaftlichen Verträge mit der EU, und er hat Recht. Die Leidtragenden wären überdies einmal mehr nicht die grossen Konzerne, die sich schon lange abgesichert und arrangiert haben und auch bereits einen Sitz in der Europäischen Union installieren konnten. Die Leidtragenden wären die standortgebundenen KMU.

Ohne die Bilateralen I ist indirekt auch eine Reihe von weiteren Abkommen zwischen der Schweiz und der EU gefährdet, z. B. die Teilnahme der Schweiz an Schengen/Dublin. Diese beiden Abkommen sind zwar Teil der Bilateralen II und daher nicht formell mit der Personenfreizügigkeit verknüpft. Die Personenfreizügigkeit ist aber die Grundlage für die Assoziierung der Schweiz an den Schengen-Besitzstand. Es bestünde daher die Gefahr, dass die EU auch das Schengen-Abkommen infrage stellt; fällt Schengen, dann fällt auch Dublin. Ich rufe nochmals in Erinnerung, dass wir mit Dublin jährlich etwa 270 Millionen Franken einsparen, weil wir Drittgesuche, Asylgesuche an den zuständigen Erstaufnahmestaat überweisen können.

Es besteht kein Zweifel: Eine Kündigung der Personenfreizügigkeit würde den bilateralen Weg als Ganzes bedrohen. Es wäre sozusagen ein "Schweizer Brexit". Ich weiss, dass Sie diesen Vergleich nicht so gerne hören, Herr Nationalrat Aeschi hat das heute Morgen auch wieder gesagt. Ich habe mir das auch noch einmal überlegt, aber angesichts der Tatsache, dass die Schweiz wirtschaftlich stärker mit der EU verflochten ist als manche EU-Länder, und angesichts des Umstandes, dass eine Kündigung des Freizügigkeitsabkommens den Wegfall der Bilateralen I zur Folge hätte, scheint mir das doch vergleichbar.

Dann muss man eines sehen: Die Verhandlungsbedingungen für die Schweiz wären bei einer Annahme der Initiative wahrscheinlich einschneidender und schwieriger als jene, die das UK mit der EU angetroffen hat. Bei einem EU-Mitglied wie Grossbritannien sieht der Vertrag von Lissabon vor, dass bei einem Austritt die Modalitäten über diesen Austritt zwischen dem besagten Staat und dem Europäischen Rat innerhalb von zwei Jahren verhandelt werden müssen. Der Europäische Rat kann die Frist im Einvernehmen mit dem betroffenen Staat verlängern. Das ist ja bekanntlich beim Vereinigten Königreich passiert. Das Freizügigkeitsabkommen hingegen enthält keine solche Verhandlungspflicht.

Mit Annahme der Begrenzungs-Initiative würde sich die Schweiz eine einseitige Verhandlungspflicht auferlegen, [PAGE 1857] welche die EU nicht bindet. Die zeitlichen Vorgaben der Begrenzungs-Initiative sind klar: eine zwölfmonatige Verhandlungs- bzw. eine dreissigtägige Kündigungsfrist. Eine Verlängerung wäre nur möglich, wenn die Bundesverfassung erneut geändert würde. Gerne rufe ich in Erinnerung, was auch in der Botschaft zu lesen ist, dass nämlich nicht nur die Personenfreizügigkeit mit den EU-Staaten, sondern auch jene mit den Efta-Staaten betroffen wäre.

Der Bundesrat steht zur Personenfreizügigkeit und zum bilateralen Weg. Er will aber auch nur so viel Zuwanderung wie nötig. Der Bundesrat hat auch stets anerkannt, dass die Personenfreizügigkeit mit Herausforderungen verbunden ist. Herr Aeschi hat heute Morgen gesagt: Wo Licht ist, ist auch Schatten. Das ist so. Die Herausforderungen sind dabei nicht in allen Landesteilen die gleichen und gleich ausgeprägt. So hat die Personenfreizügigkeit für die einzelnen Regionen der Schweiz unterschiedliche Auswirkungen.

En Suisse romande, le solde migratoire des ressortissants de l'Union européenne est plus élevé que la moyenne suisse. Ce constat peut aussi être fait pour la main-d'oeuvre frontalière. Pour ce qui est de la population active, la part de ressortissants de pays bénéficiant de la libre circulation des personnes est aussi plus élevée qu'en Suisse alémanique. Reste que le constat est sans appel: la libre circulation des personnes et l'ensemble des accords bilatéraux ont bien eu un effet dynamisant sur l'ensemble de l'économie.

Pour jauger la situation actuelle, il faut se souvenir du marasme du début des années 1990 et des perspectives que les accords bilatéraux ont ouvertes. Mais il est évident que cette ouverture peut aussi avoir des conséquences moins désirables sur la structure du marché du travail. Pour cette raison, cette dynamique a été accompagnée - et le sera à l'avenir, - et, avec mon collègue conseiller fédéral Alain Berset, nous avons présenté un certain nombre de mesures dans le courant du mois de mai dernier. L'objectif de ces mesures est de soutenir la main-d'oeuvre indigène afin de faire face aux besoins de l'économie suisse. Il s'agira aussi de faciliter l'accès à des formations et offrir un encadrement adapté aux personnes d'un certain âge sur le marché du travail. La création d'une prestation transitoire en fin de carrière est également prévue pour les chômeurs en fin de droit de plus de 60 ans.

In Ticino abbiamo costatato gli stessi sviluppi come nella Svizzera romanda. Bisogna riconoscere che l'impatto dell'apertura del mercato del lavoro è stato addirittura più forte. La vicinanza di grandi agglomerazioni come Milano, Como e Varese e la crisi economica in Italia hanno aumentato la pressione. Siamo anche consapevoli che la presenza di manodopera frontaliera è particolarmente forte in Ticino. Ricordo che questa manodopera rappresenta il 27,5 per cento degli occupati. Anche l'evoluzione dei salari è stata fortemente influenzata da questa apertura. Negare la pressione sui salari sarebbe irresponsabile.

Di fronte a questa realtà il Consiglio federale e l'Assemblea federale hanno adottato diverse misure di accompagnamento alla libera circolazione delle persone. La collaborazione tra le parti sociali, i sindacati, i datori di lavoro, i cantoni e la Confederazione è fondamentale. Tutti questi attori condividono la responsabilità di correggere le imperfezioni nel sistema. Anche l'importanza dei contratti normali di lavoro è stata riconosciuta. I meccanismi di controllo previsti nelle nostre leggi devono essere utilizzati con il rigore necessario. I cantoni hanno inoltre la possibilità di emanare, laddove necessario, contratti normali di lavoro. Qui le parti sociali ticinesi svolgono un ruolo importante che va sostenuto.

Come capo del Dipartimento federale di giustizia e polizia sono convinta della necessità di affrontare queste sfide con determinazione. Il 15 maggio 2019, con il mio collega consigliere federale Berset, abbiamo presentato una serie di misure supplementari per garantire che le imprese svizzere reclutino, per quanto possibile, in Svizzera la manodopera di cui hanno bisogno.

La libera circolazione delle persone serve per reclutare manodopera anche all'estero senza lungaggini burocratiche. Ma deve generare soltanto l'immigrazione necessaria.

Die Personenfreizügigkeit hat gewichtige Vorteile für die Schweiz. Sie hat aber auch verschiedene Auswirkungen auf die verschiedenen Landesteile. Dort, wo Handlungsbedarf besteht, soll den Herausforderungen gezielt mit Massnahmen begegnet werden. Der Bundesrat hat die Personenfreizügigkeit von Anfang an - also bereits bei den Bilateralen[NB]I - mit Massnahmen flankiert, die er in den letzten Jahren gezielt ergänzt hat. Die flankierenden Massnahmen dienen dem Schutz der Arbeit und der Lohnbedingungen für die inländischen und ausländischen Arbeitnehmer. Sie sollen aber auch faire Wettbewerbsbedingungen für Unternehmen und das Gewerbe gewährleisten. Der Bundesrat steht weiterhin klar dafür ein, das heutige Niveau des Lohnschutzes zu garantieren.

Nach der Annahme der Masseneinwanderungs-Initiative hat das Parlament die Stellenmeldepflicht für Branchen mit einer über dem Durchschnitt liegenden Arbeitslosigkeit eingeführt. Davon profitieren arbeitslose inländische Arbeitnehmende. Der Gesetzgeber hat im Rahmen der Umsetzung der Stellenmeldepflicht zudem die Möglichkeit vorgesehen, dass die Kantone bei erheblichen Problemen, insbesondere bei solchen, die durch Grenzgängerinnen und Grenzgänger verursacht werden, beim Bundesrat weitere Massnahmen beantragen können. Die Einführung der Stellenmeldepflicht und deren Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt werden selbstverständlich, insbesondere in den Grenzregionen, genau beobachtet werden.

Mitte Mai hat der Bundesrat zudem weitere Massnahmen beschlossen, um das inländische Arbeitskräftepotenzial zu fördern. Mit diesen Massnahmen wollen wir besser begleiten, besser vorbereiten und besser integrieren. Die Chancen insbesondere der älteren Arbeitnehmenden auf dem Arbeitsmarkt sollen insgesamt verbessert werden. Und wir wollen Härtefälle gezielt abfedern. Konkret geht es um Massnahmen zur Aus- und Weiterbildung, zur Verbesserung der Wiedereingliederung von schwer vermittelbaren Arbeitslosen und Ausgesteuerten. Hier liegt der Fokus auf den älteren Arbeitnehmenden. Zudem geht es um die gezielte Heranführung von Ausländergruppen an die Ausbildung und den Arbeitsmarkt. Und es geht auch um eine Überbrückungsleistung für ausgesteuerte ältere Arbeitnehmende in finanziell bescheidenen Verhältnissen, die ansonsten in die Sozialhilfe gedrängt würden.

Diese Massnahmen wurden von den Sozialpartnern auf eine sehr konstruktive Art entwickelt. Die Sozialpartnerschaft ist ein wesentlicher Bestandteil des Erfolgsmodells Schweiz. Auf diese Weise konnten wir bisher sicherstellen, dass die Arbeitnehmenden in der Schweiz durch die Personenfreizügigkeit nicht verdrängt, sondern ergänzt werden. Das soll auch so bleiben. Insbesondere für Regionen, in denen eine hohe Zuwanderung und ein grosser Anteil von Grenzgängerbeschäftigung zu verzeichnen sind, sind solche Massnahmen wichtig. Der Bundesrat ist überzeugt, dass die Personenfreizügigkeit trotz gewisser Herausforderungen insgesamt der Schweiz dient und den Wohlstand fördert.

Est-ce bien le moment de remettre en question les relations stables avec nos voisins, alors que le Secrétariat d'Etat à l'économie s'inquiète de l'évolution économique de ces prochains mois, alors que les incertitudes sur la stabilité globale de l'économie se multiplient? La réponse est clairement non.

L'accettazione dell'iniziativa significherebbe senza dubbio una minaccia per la via bilaterale nel suo complesso e per l'occupazione e il benessere nel nostro paese a lungo termine. Abbandonando la via bilaterale si correrebbe il rischio di una Brexit svizzera. Fare questo salto verso l'ignoto sarebbe semplicemente irresponsabile.

Die Initiative gefährdet unseren Wohlstand, setzt Arbeitsplätze in der Schweiz aufs Spiel und stellt die stabile Beziehung zu unserem wichtigsten Handelspartner grundlegend infrage. Der Bundesrat beantragt deshalb die Ablehnung der Begrenzungs-Initiative. Er bekennt sich damit nicht nur zur Personenfreizügigkeit, sondern fällt auch den Grundsatzentscheid, den bilateralen Weg weiterzuführen.