Thurnherr Walter · 2019-09-25

Wortprotokoll

Der Bundesrat steht dem Verordnungsveto kritisch gegenüber und beantragt Ihnen, der Kommission zu folgen und Nichteintreten zu beschliessen, im Wesentlichen aus vier Gründen: weil Sie bereits über die Instrumente verfügen, um Verordnungen zu ändern, weil Sie mit dem Verordnungsveto erhebliche Verzögerungen und zusätzliche Ressourcen in Kauf nehmen würden, weil Sie mit dem Verordnungsveto die Gewalten nicht mehr trennen, sondern sie mehr vermischen, und weil Sie mit dem Verordnungsveto einen unverhältnismässigen Aufwand im Vergleich zum Nutzen schaffen.

Er hält das Verordnungsveto nicht für nötig, da das Parlament bereits heute die Möglichkeit hat, einzugreifen, falls die Verordnung aus seiner Sicht nicht den gesetzlichen Vorgaben entspricht. Es wurde erwähnt: Vor der Totalrevision des Parlamentsgesetzes von 2003 war das nicht möglich, aber heute können Sie, wie Ständerat Würth erläutert hat, vom Bundesrat auch Massnahmen in seinem[NB]Verantwortungsbereich[NB]verlangen, und dazu gehört eben auch die Änderung einer Verordnung in einem spezifischen Punkt.

Im Gegensatz zum Verordnungsveto hat die Motion aber den Vorteil, dass man bei einer allfälligen Annahme auch weiss, was genau zu ändern ist. Im Falle eines Vetos ist es durchaus möglich, dass sich verschiedene Flügel des Rates zwar einig sind, dass die vorliegende Verordnung nicht akzeptiert werden soll, aber aus vielleicht sehr unterschiedlichen Gründen, sodass daraus kein eindeutiger Auftrag hervorgeht. Eine solche Situation wäre weder im Interesse des Parlamentes noch im Interesse des Bundesrates.

In der bisherigen Diskussion wurde auch immer wieder darauf verwiesen, dass mit einem Veto schneller vorgegangen und damit drohender Schaden sozusagen früher verhindert werden könne als mit einer Motion. Der Bundesrat kann das nur teilweise nachvollziehen: Wenn Sie die Fristen anschauen, wie sie heute im Entwurf vorgesehen sind - 10 Tage bis zur Veröffentlichung im Kompetenzzentrum Amtliche Veröffentlichungen, 60 Tage Zeit für die Begründung durch die zuständige Kommission und dann der Entscheid in der nächsten ordentlichen Session -, dann stellen Sie fest, dass Sie in der Praxis als Partei heute genauso gut bedient sind, wenn Sie in den zuständigen Kommissionen beider Räte eine Kommissionsmotion durchbringen. Die Mehrheit der Kommission müssen Sie ohnehin überzeugen.

Gegenüber der Idee eines konstruktiven Verordnungsvetos, die Ständerat Comte erwähnt hat, bin ich sehr konstruktiv eingestellt. Sie wissen, dass dem Parlament ohnehin weitere Eingriffsmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Das Parlament kann den Handlungsspielraum in Bezug auf die Verordnung im Gesetz von Anfang an bestimmen. Es kann verlangen, bei der Vorbereitung einer Verordnung konsultiert zu werden, es kann dabei Empfehlungen abgeben, es kann dem Bundesrat einmal eingeräumte Verordnungsbefugnisse wieder wegnehmen und die entsprechenden Fragen selber regeln, oder es kann, wenn es die Detailfragen nicht selber regeln will, [PAGE 948] im Gesetz im Einzelfall Genehmigungsvorbehalte für Verordnungen des Bundesrates im delegierten Bereich vorsehen. Das ist alles jetzt schon möglich.

Zweitens ist der Bundesrat überzeugt, dass der nun vorgesehene Verfahrensablauf zu Verzögerungen in der Verordnungsgebung und zuweilen eben auch im Gesetzesvollzug führen wird. Letztes Jahr hatten wir - wenn Sie die Departementsverordnungen noch dazuzählen - 354 Verordnungen. Wenn Sie wollen, dass diese Verordnungen mit dem Gesetz zusammen am 1. Januar des Folgejahres in Kraft treten, können Sie heute die Verordnungen dem Bundesrat im November unterbreiten. Das reicht noch. Aber gemäss der Vorlage, die Sie jetzt haben, müssen wir die Verordnungen dem Bundesrat schon vor der Sommerpause unterbreiten, weil man ja nicht weiss, ob das Veto ergriffen wird oder nicht. Es sind also nicht nur 15 Tage, sondern es ist ein halbes Jahr. Wenn Sie sicher sein wollen, dass die Verordnungen am 1. Januar in Kraft sind, dann müssen Sie sie vor der Sommerpause einreichen, und das in einem Moment, wo Sie zum Teil bei gewissen Verordnungen noch gar nicht wissen, wie Sie diese verändern wollen. Wir haben eine Reihe von Verordnungen, die wir aufgrund der laufenden Entwicklung von Zahlen jeweils anpassen müssen. Sind die Verordnungen im Zuge von neuen Gesetzen oder Gesetzesrevisionen zu erlassen oder zu verändern, führt das Verordnungsveto dann auch zu einer[NB]Verzögerung beim Inkrafttreten der[NB]Gesetzesbestimmungen.

Wie die Kantone in der Vernehmlassung ausgeführt hatten, bereiten sie die Umsetzung der Gesetze auf kantonaler Ebene eben parallel zur Ausarbeitung der Bundesratsverordnungen vor. Das ist ein Prozess, der parallel läuft, und solche Vorarbeiten wären aus Sicht der Kantone nicht mehr sinnvoll, wenn sie nicht sicher sein können, dass die Verordnung des Bundes überhaupt in Kraft gesetzt wird.

Das Verordnungsveto wird darüber hinaus zusätzliche Ressourcenfolgen haben, zumindest wenn man alle Schweizerinnen und Schweizer gleich behandeln will. Wenn die Erläuterungen aller Verordnungen veröffentlicht werden sollen, dann müsste das aus Sicht des Bundesrates in allen Amtssprachen erfolgen. In der Kommission des Nationalrates hat man uns dann einfach gesagt: "Ja, ihr könntet sie ja einfach auf der Publikationsplattform veröffentlichen." Aber wir haben auch ein Sprachengesetz. Wir können die Erläuterungen zu Verordnungen doch nicht nur auf Deutsch veröffentlichen, das geht doch nicht. Da besteht auch ein Unterschied zum Kanton Solothurn. Wir haben eine dreisprachige Schweiz, und wir haben Tausende von Seiten an Verordnungserläuterungen, die wir übersetzen müssen, ohne dass wir wissen, ob ein Veto ergriffen wird oder nicht. Das braucht zusätzliche Ressourcen.

Der Bundesrat ist zudem der Auffassung, dass für diese Revision die verfassungsmässige Grundlage fehlt. Es wurde gesagt: Es gibt in Artikel 182 der Bundesverfassung zwei Absätze, welche die Verordnungen regeln. Es gibt die gesetzesvollziehenden und die vertretenden Verordnungen. Das Problem ist, dass in vielen Verordnungen beide Typen vermischt sind. Wenn Sie einmal schauen: Die Luftfahrtverordnung, Verordnungen im Bereich des Lebensmittelrechts, die Güterkontrollverordnung, die Verordnung über den Verkehr mit Tieren und Pflanzen geschützter Arten - die sind eben beides, da sind sogenannte Vollzugsverordnungen und vertretende Verordnungen vermischt. Da das Verordnungsveto gemäss der Vorlage aus dem Nationalrat nur gegen die Verordnung als ganze ergriffen werden kann, erfolgt es auch gegen Vollzugsbestimmungen, was nach Ansicht des Bundesrates in diesem Punkt die in der Bundesverfassung verankerte Gewaltenteilung verletzt.

Entgegen den Ausführungen im Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates, wonach sich das Verordnungsveto bestens in das Modell der Gewaltenkooperation einfüge, führt das aus Sicht des Bundesrates eben zu einer Gewaltenvermischung. Nicht wahr, wer sich entscheidet, dem Bundesrat die Regelung zu überlassen, ihn dann aber systematisch zurückbinden können will, der vermischt die Befugnisse. Der Gesetzgeber hat sich zu entscheiden, ob er eine Regelung delegieren möchte oder nicht. Es steht ihm frei, die Regelung selber im Gesetz zu treffen. Aber er sollte das festhalten.

Weiter ist es unseres Erachtens fraglich, ob das Verordnungsveto in der Praxis wirklich zur Kontrolle der Rechtmässigkeit eingesetzt wird oder ob das neue Instrument nicht eher zur Wahrung politischer Interessen benutzt wird. Mit anderen Worten, dass Sie das Verordnungsveto ergreifen, nicht weil Sie finden, die Verordnung entspreche nicht dem Gesetz, sondern weil Sie einfach mit der Verordnung nicht einverstanden sind oder weil die Verordnung eben dem Gesetz entspricht, gegen welches Sie auch schon waren.

Schliesslich gibt es vor allem ein Kriterium bzw. eine Frage zu bedenken: Sind wir sicher, dass es mit der vorliegenden Revision nachher besser wäre als heute? Wie sicher sind Sie zum Beispiel, dass Sie die Verordnungsvetos mittelfristig nicht selbst umgehen, weil Sie Interesse daran haben, dass ein Gesetz möglichst rasch in Kraft gesetzt wird? Dann würden Sie nämlich ins Gesetz gerade das Datum des Inkraftsetzens hineinschreiben. Dann greift ja das Verordnungsveto gemäss Vorschlag nicht. Haben wir nach der Revision nicht mehr Vorstösse, weil ein Teil des Parlamentes der Ansicht ist, eine spezifische Verordnung müsse dem Verordnungsveto unterstellt sein, während der Bundesrat sich auf eine der vielen Ausnahmebestimmungen beruft?

Ich habe es bereits im Nationalrat gesagt: Auch im Bundesrat haben mehrere Mitglieder Verständnis dafür ausgedrückt, dass das Parlament oder einzelne Parteien mit der Formulierung dieser oder jener Verordnung nicht einverstanden waren. Das gab es. Einzelne wurden in der Kommission auch genannt, wobei der Unterschied noch wesentlich ist, ob man aus politischen oder aus rechtlichen Gründen nicht einverstanden war. Aber deshalb ein Verordnungsveto einzuführen, erachtet er als unverhältnismässig.

Im Gegenteil, der Bundesrat erkennt wesentliche Nachteile: die absehbaren Verzögerungen, die zusätzlichen Ressourcen, die einstimmige Ablehnung durch die Kantone. Berücksichtigt man zudem noch, dass das Parlament bereits heute über die nötigen Instrumente verfügt, um einzugreifen, dann kommt der Bundesrat zum Schluss, man sollte auf die Revision verzichten bzw. nicht auf die Vorlage eintreten.