Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2019-09-26

Wortprotokoll

Ich danke Ihnen für diese sehr aufschlussreiche und interessante Diskussion.

Mit Beschluss vom 15. März 2019 beantragt der Bundesrat den eidgenössischen Räten, die Volksinitiative zur Ablehnung zu empfehlen und den Entwurf zum Bundesgesetz über die Gesichtsverhüllung als indirekten Gegenvorschlag gutzuheissen.

Die Initiative "Ja zum Verhüllungsverbot" will in der Bundesverfassung einen neuen Artikel 10a einführen. Dieser soll die Gesichtsverhüllung im öffentlichen Raum verbieten. Ausnahmen sollen nur aus Gründen der Gesundheit, der Sicherheit, der klimatischen Bedingungen und des einheimischen Brauchtums möglich sein. Eine Ausnahme für den Tourismus wäre aufgrund der abschliessenden Aufzählung nicht möglich. Vorgesehen ist zudem, dass niemand eine Person zwingen darf, ihr Gesicht aufgrund des Geschlechts zu verhüllen. Die Initianten wollen mit der Initiative insbesondere die minimalen Voraussetzungen für das Zusammenleben in einer freien Gesellschaft sicherstellen.

Hinter diesem Ziel steht auch der Bundesrat. Trotzdem lehnt er die Initiative ab. In der Schweiz wie überhaupt im Westen ist es nach unseren Grundwerten im gesellschaftlichen Austausch wichtig, das Gesicht zu zeigen. Das ist kulturell bei uns so verankert. Wenn wir miteinander sprechen, schauen wir uns in die Augen, wir schauen uns in das Gesicht. Die Gesichtsverhüllung könnte in diesem Zusammenhang als Integrationsverweigerung und als Symbol für die Unterdrückung der Frauen verstanden werden; ich komme noch darauf zurück. Allerdings sind vollverhüllte Personen in der Schweiz äusserst selten. Wenn wir manchmal in den Medien [PAGE 961] schauen, sehen wir, das sind Schweizerinnen, die konvertiert haben. Das ist überall so bei den Religionen: Die, die konvertieren, sind immer die Extremsten. Die haben immer den Eindruck, sie müssten noch übererfüllen. Diesen Eindruck habe ich mindestens.

Ich muss Ihnen sagen: Burka oder Niqab sieht man bei uns sehr wenig. Eine Burka habe ich in der Schweiz noch nie gesehen. Das ist ja dieses Kleidungsstück, wo man auch ein Gitter vor den Augen hat. Die Burka ist in Afghanistan und in Teilen von Pakistan verbreitet. Den Niqab sieht man. Den Niqab sieht man vielleicht in Interlaken. Ich sah Frauen, die einen Niqab trugen, an der Rue du Rhône, an der Bahnhofstrasse, vor den Schaufenstern von Bucherer. Dort sind eben diese arabischen Touristinnen. Der Niqab ist in der Golfregion weit verbreitet, und diese arabischen Touristinnen tragen diesen Niqab. Das heisst also, neben einigen in der Schweiz aufgewachsenen, zum Islam konvertierten Frauen sind es hauptsächlich Touristinnen von der arabischen Halbinsel, die einen Niqab tragen. Touristinnen, die in der Regel nur für kurze Zeit bei uns weilen, sind für das gesellschaftliche Zusammenleben in der Schweiz nicht massgebend.

Wichtig scheint mir aber vor allem Folgendes: Bereits heute ist die Haltung der Schweizer Gesellschaft gegenüber der Vollverschleierung klar. Das geltende Recht steht der Vollverschleierung nämlich nicht gleichgültig gegenüber. Im Ausländerrecht, beim Erwerb des Bürgerrechts, im Sozialversicherungsrecht kann die religiös motivierte Vollverschleierung spürbare rechtliche Folgen haben. Das ist auch der Fall, wenn von einer Integrationsverweigerung auszugehen ist. Dann können Aufenthalts- und Statusrechte verweigert respektive entzogen werden. Es können auch staatliche Leistungen abgelehnt werden, zum Beispiel in der Arbeitslosenversicherung.

Wenn eine Frau gezwungen wird, ihr Gesicht zu verhüllen - und dazu braucht es nicht unbedingt eine Waffe; Herr Ständerat Jositsch hat dargelegt, dass der kulturelle Zwang viel subtiler sein kann -, gilt das bereits heute als eine Nötigung und ist damit auch strafbar.

Die Initianten nennen als weiteres Ziel, die öffentliche Sicherheit und Ordnung aufrechtzuerhalten. Verhindert werden sollen Straftaten durch Vermummte und Terrorakte im Schutze der Verhüllung.

Der Bundesrat teilt die Ansicht, dass ein Verbot der Gesichtsverhüllung zum Schutz der Rechtspflege beitragen kann. Darum kennen die meisten Kantone bereits heute ein Vermummungsverbot - ich wiederhole: Die meisten Kantone kennen heute bereits ein Vermummungsverbot. Ich habe als Polizeidirektorin auch ein solches eingeführt. Das gilt auch für den Niqab, das gilt für Hooligans, das gilt für Personen, die unter Vermummung Straftaten begehen.

Könnte aber mit einem Burkaverbot zum Beispiel ein Terroranschlag verhindert werden? Wenn wir die Realität anschauen, wenn wir schauen, wie Terroranschläge zum Beispiel in unseren europäischen Nachbarstaaten verübt worden sind, dann stellen wir fest, dass die Verschleierung keine Rolle gespielt hat. Denn die Täter wollen ja nicht bemerkt werden und irgendwelche Aufmerksamkeit auf sich ziehen.

Wer sein Gesicht bei der Tatausübung unkenntlich machen will, kann das heute tun. Wir sehen das immer wieder bei Kiosküberfällen und Überfällen auf Tankstellenshops. Die Täter tragen alle eine Sturmhaube. Glauben Sie, die lassen sich davon beeindrucken, wenn man ihnen sagt, es gebe eine Busse, wenn sie das Gesicht verhüllen, wenn man ihnen sagt, sie sollten den Kiosk nur unverhüllt überfallen? Ich möchte nicht zynisch sein, aber das ist nicht ein Beitrag zur öffentlichen Sicherheit.

Es wurde gesagt, dass wir verschiedene Instrumente haben, wie wir sie Ihnen hier vorschlagen, gerade im Bereich der Extremismusbekämpfung. Das betrifft die Erhöhung des Strafrahmens in diesem Bereich, dann aber auch die präventiv-polizeilichen Massnahmen gegen terroristische Gefährder.

Die Initianten argumentieren auch mit der Gleichberechtigung der Geschlechter, und zweifellos ist die Vollverhüllung in vielen Ländern ein Ausdruck eines patriarchalen Gesellschaftssystems. Von Chancengleichheit von Frauen und Männern kann da schlecht die Rede sein. Ich habe es aber gesagt: Der Zwang zur Gesichtsverhüllung ist bereits heute unter Strafandrohung verboten, nämlich aufgrund des Tatbestandes der Nötigung gemäss Artikel 181 StGB.

Für den Bundesrat ist es auch eine sehr wichtige Feststellung, und diese ist mir auch selber als Föderalistin wichtig, dass die Initiative die kantonalen Kompetenzen unnötig einschränkt. Es ist so, dass die Polizeihoheit bei den Kantonen liegt. Der Bundesrat respektiert diese Polizeihoheit. Es ist so, dass die Kantone - ich habe es gesagt -, wenn sie das wollen, selbst jederzeit eine entsprechende Bestimmung einführen können. Das Verhüllungsverbot als solches wurde in den Kantonen Tessin und St. Gallen erlassen. Andere Kantone haben eine solche Regelung dagegen abgelehnt. Die Parlamente von Zürich, Solothurn, Schwyz, Basel-Stadt, aber auch die Landsgemeinde des Kantons Glarus haben das abgelehnt. Würde die Initiative angenommen, so gälte das Verhüllungsverbot flächendeckend in allen Kantonen. Ausnahmen aus touristischen Gründen wären nicht mehr möglich. Hierzu möchte ich etwas sagen, weil Herr Lombardi von den Grenzen des Föderalismus, "i limiti del federalismo", in dieser Frage gesprochen hat. Denn die Sportequipe, die er präsidiert, reist ja. Sie müssen sich bewusst sein: Diese Verfassungsbestimmung verpflichtet die Kantone einfach dazu zu legiferieren. Diese Verfassungsbestimmung ist nicht eine einheitliche Gesetzgebung zum Vermummungs- oder Verhüllungsverbot, sondern verpflichtet die Kantone, nachher, wenn die Initiative angenommen wird, gesetzgeberisch tätig zu werden. Wir haben also dann weiterhin einen Flickenteppich, wenn ich so sagen darf, weil wir ja schon heute verschiedene Regelungen in den Kantonen haben. Es gäbe also keine einheitliche Lösung. Dessen muss man sich hier auch bewusst sein.

Wir haben auch gehört: Die Initiative kann auch Grundrechte einschränken, das Recht auf Achtung des Privatlebens oder das Diskriminierungsverbot. Aber ich möchte noch einmal klar wiederholen, was auch in verschiedenen Voten zum Ausdruck gekommen ist: Für den Bundesrat steht die Gesichtsverhüllung aus religiösen Motiven im Gegensatz zu liberalen Werten. Das passt nicht zur Schweiz, und das passt nicht zu unserer Gesellschaft. Sie ist Ausdruck eines erzkonservativen, ja radikalen Islams und drängt Frauen in eine bestimmte Rolle. Ich habe es gesagt: Das passt nicht zur Schweiz. Aber umgekehrt stehen auch flächendeckende Kleidervorschriften im Widerspruch zu unserer liberalen Gesellschaftsordnung. Nach Ansicht des Bundesrates ist es deshalb nicht sinnvoll, antiliberale Vorstellungen mit Verboten zu bekämpfen.

Ein Burka- oder Niqabverbot, also ein Verhüllungsverbot, wäre aus meiner Sicht aber auch ein Ausdruck unserer eigenen Schwäche. Ich finde, es ist an uns, unsere Werte durchzusetzen, das ist die Aufgabe unserer Gesellschaft. Herr Ständerat Jositsch hat zu Recht darüber gesprochen, dass man diesen[NB]strukturellen Druck nicht über das Strafrecht beseitigen kann.

Ich möchte daran erinnern, dass es auch Jüdinnen und Christinnen gibt, die unterdrückt sind. Dort geht es vielleicht nicht um ein Stück Stoff, sondern um strukturelle Begebenheiten. Ich wohne in der Nähe einer Kirche, die gewisse Vorschriften hat. Ich sehe manchmal die Mädchen, die zu dieser Kirche gehen. Diese haben alle lange Haare und Zöpfe, sie tragen alle lange Kleider, also Röcke. Ich muss Ihnen sagen: Wenn sie da bei mir vor dem Küchenfenster vorbeigehen, dann beelendet mich das - ich finde das beklemmend. Denn ich frage mich: Was ist eigentlich die Freiheit dieser Mädchen, wie können sie sich wehren? Sie sind in eine Familie hineingeboren worden, in der man offensichtlich einen erzkonservativen Katholizismus praktiziert, und diese Mädchen sind in diesen Konventionen gefangen. Ich finde das ebenso schlimm wie die Verhüllung des Gesichts. Gleiches gilt teilweise auch für jüdische Frauen in jüdisch-orthodoxen Verhältnissen, wo die Grundrechte nicht jene sind, wie ich sie mir für Frauen vorstelle. Ich treffe mich hier mit Ihnen, Frau Savary. Es ist ja interessant: Es haben viele Frauen gesprochen, es gibt in dieser Frage auch eine feministische Perspektive.

Ich muss es noch einmal sagen: Ich lehne diese Verhüllung ab, ich lehne einen radikalen politischen Islam ab, der Frauen [PAGE 962] in irgendeiner Weise verpflichtet, sich nach solchen Konventionen zu richten. Ich lehne das auch bei anderen Religionen ab, und ich lehne es auch ab, wenn es aus gesellschaftlichen Motiven erfolgt, weil das nicht zu unserer Gesellschaft gehört.

Aber es ist an uns, unsere Werte durchzusetzen! Wenn wir selber immer alles relativieren und, ich sage es jetzt einmal etwas burschikos, für jeden Unsinn Verständnis zeigen, für jede Abweichung auch noch eine Begründung haben, dann müssen wir uns nicht wundern, wenn andere das dabei entstehende Wertevakuum ausfüllen. Gegenüber Intoleranz gibt es einfach keine Toleranz! Wir sind dazu erzogen, dass wir tolerant sind; das gehört zu unserer, ich würde sagen, Wertegrundausstattung, wie sie uns von unserem Elternhaus und unserer Familie mitgegeben wurde. Gegenüber Intoleranz, das heisst, wenn andere intolerant sind, darf es keine Toleranz geben.

Ich habe es in der Kommission gesagt, aber ich sage es auch hier: Es hat mich immer beschäftigt, dass die ganze Schweiz darüber diskutiert hat, ob es jetzt ein Gesetz brauche, weil zwei Buben ihrer Lehrerin die Hand nicht geben. Das ist, was ich meine: Wo ist denn da das Problem? Sind die Buben das Problem, oder sind wir das Problem, die wir uns allen Ernstes fragen, ob es dafür ein Gesetz braucht? Braucht es für eine gesellschaftliche Konvention in unserem Land, die nun einmal darauf beruht, dass wir anständig sind - und in der Schweiz, wie auch in anderen Ländern, gibt man sich die Hand und schaut sich dabei in die Augen -, ein Gesetz? Wenn wir da anfangen zu relativieren, dann sind wir selber schuld.

Der Bundesrat empfiehlt die Initiative zur Ablehnung, weil die von ihr gesetzten Ziele aus seiner Sicht verfehlt und die Probleme nicht gelöst werden. Das Unbehagen ist da, Herr Minder, Sie wissen, dass ich in dieser Frage gleich denke wie Sie. Wenn ich mich in meinem Umfeld umhöre, stelle ich fest, dass viele Menschen vor einer Islamisierung der Schweiz Angst haben; sie haben Angst, dass diese Werte unsere Gesellschaft durchdringen könnten. Aber, noch einmal, wir sprechen hier - wenn überhaupt! - über eine Ausprägung des radikalen, des politischen Islams und über eine Frage der liberalen Grundwerte, die wir durchzusetzen bereit sein müssen. Wir müssen eben hinstehen und auch Mut zur Intoleranz beweisen, wenn Grundwerte in unserer Gesellschaft verletzt werden.

Das von der Initiative ebenfalls geforderte Verbot, eine Person aufgrund ihres Geschlechts zur Gesichtsverhüllung zu zwingen, hat einen symbolischen Charakter. Frau Ständerätin Fetz hat das treffend ausgeführt. Es ist bereits unter dem geltenden Strafrecht verboten.

Herr Föhn, vielleicht hier noch zur Präzisierung: Es wurde darauf verzichtet, eine besondere Bestimmung zur Nötigung aufzunehmen. Diese Bestimmung hat auch der Kanton Schwyz moniert. Sie ist nicht nötig, im Gegenteil: Was heisst es für die Nötigung, die bereits heute im Strafgesetzbuch verankert ist, wenn es noch eine besondere Nötigung gibt? Dann gibt es auch andere besondere Nötigungen. Wir sollten den Tatbestand der Nötigung hier nicht relativieren.

Obwohl der Bundesrat die Initiative aus diesen Gründen zur Ablehnung empfiehlt, will er in seinem Kompetenzbereich etwas machen. Es wurde gesagt - ich glaube, es war Herr Ständerat Luginbühl -, es brauche den Gegenvorschlag eigentlich nicht, es gebe ja Vermummungsverbote. Aber es gibt sie natürlich nicht auf Bundesebene. Der Bundesrat hat auch nicht die Illusion, dass das Vermummungsverbot betreffend die Bekämpfung der Initiative etwas bringt; das ist nicht seine Meinung. Wir schliessen hier aber eine Lücke, indem der Bund eben dort, wo Bundesrecht betroffen ist und es zu Gesichtsverhüllungen kommen könnte, auch tatsächlich handelt. Deshalb haben wir einen indirekten Gegenvorschlag auf Gesetzesstufe ausgearbeitet, der in sicher seltenen, aber möglichen Fällen gezielt Probleme lösen könnte.

Anders als die Initiative greift der Gegenvorschlag nicht in die kantonale Zuständigkeit ein, es geht rein um den Vollzug von Bundesrecht. Wir respektieren selbstverständlich, dass die Kantone hier zuständig sind. Ich möchte Ihnen das kurz erläutern: In Artikel 1 Absatz 1 des Gegenvorschlages ist vorgesehen, dass eine Person ihr Gesicht zeigen muss, wenn eine Behörde sie gestützt auf Bundesrecht identifizieren muss. Die Identifizierungspflicht kann sich aus einer ausdrücklichen Norm ableiten, wie etwa aus Artikel 20 des Personenbeförderungsgesetzes oder Artikel 100 des Zollgesetzes. Sie kann aber auch mit der Erfüllung einer Aufgabe zusammenhängen, die eine Identifizierung der Person notwendig macht.

Das ist zum Beispiel der Fall, wenn die Behörde eine Leistung erbringt oder wenn sie überprüfen muss, ob eine Leistung zu Recht in Anspruch genommen wird. Es geht hier beispielsweise um Folgendes: Wenn eine Person ein Generalabonnement, ein Halbtaxabonnement oder einen Transportausweis mit persönlichen Merkmalen zeigt, so muss die Vertreterin oder der Vertreter der Behörde ihr Gesicht sehen, um die ihr oder ihm obliegenden Kontrollaufgaben erfüllen zu können. Die Pflicht zur Enthüllung des Gesichts gilt auch dann, wenn die Behörde die Person auf andere Weise identifizieren könnte, dies aber einen unverhältnismässigen Aufwand verursachen würde, also wenn beispielsweise Auskünfte bei Dritten eingeholt werden müssten.

Die Identifizierungspflicht muss sich auf Bundesrecht stützen. Das kantonale Recht ist nicht erfasst. Dies wäre nur mit einer Änderung der Bundesverfassung möglich, was der Bundesrat aus Respekt vor den kantonalen Zuständigkeiten nicht will.

Artikel 2 des Gegenvorschlages erklärt die Missachtung der Pflicht zur Enthüllung des Gesichts für strafbar: Mit einer Busse wird bestraft, wer sich trotz Aufforderung einer Vertreterin oder eines Vertreters der Behörde weigert, das Gesicht zu enthüllen.

Die Vorlage des Bundesrates sieht vor, dass die Aufforderung wiederholt erfolgen muss. Die Kommission hat hier eine Änderung im Gesetzentwurf angebracht. Der Bundesrat schliesst sich dieser Änderung an.

Die Höchstbusse beträgt 10[NB]000 Franken, wobei natürlich der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gilt. Einschneidender ist die Leistungsverweigerung, und das wird auch in der Praxis so sein. Es wird eher nicht so sein, dass es zu einer Busse kommt, sondern es wird so sein, dass man sagen muss, wenn jemand den Schleier nicht entfernen will: Ja gut, aber dann können Sie die Leistung, die Sie beziehen wollen, nicht beziehen. Es gibt hierzu auch einen neuen Absatz 2 in Artikel[NB]2. Diesem schliesst sich der Bundesrat ebenfalls an. Damit kommt die Leistungsverweigerung in den Fällen, bei denen eine Leistung im Raum steht, zur Busse hinzu.

Artikel 3 des Gegenvorschlages sieht vor, dass die Verfolgung und die Beurteilung der Straftaten den kantonalen Behörden obliegen. Das ist ja auch sonst der Fall.

Der Gegenvorschlag hat die Form eines Bundesgesetzes. Er untersteht deshalb dem fakultativen Referendum. Die Volksinitiative und der indirekte Gegenvorschlag können wegen ihres teilweise nicht zu vereinbarenden Inhalts nicht beide Rechtsgeltung beanspruchen. Anders gesagt: Der Gegenvorschlag tritt nur in Kraft, wenn die Volksinitiative zurückgezogen oder abgelehnt wird. Damit ist auch noch einmal das gesagt, was Herr Lombardi vorhin erwähnt hat. Es geht hier nicht um einen Rückzug oder einen Gegenvorschlag, der auch durch das Volk beurteilt würde. Ich glaube, da lag ein Missverständnis vor. Es geht einfach darum, dass der Bund dort die Rechtslücke schliesst, wo er sie schliessen kann.

Ich komme zum Schluss: Der Bundesrat beantragt Ihnen, die Initiative Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen und dem indirekten Gegenvorschlag zuzustimmen. Der Gegenvorschlag ist sicher kein Strassenfeger, das gebe ich zu. Er löst aber die Probleme gezielt dort, wo sie im Zuständigkeitsbereich des Bundes auftreten können. Hier kann eine Verbesserung der öffentlichen Sicherheit und der Identifizierung bei Bundesaufgaben erreicht werden. Es wird auch klar gesagt, dass die Identifizierungspflicht, wenn man sie jetzt gesetzlich regelt, über der reinen Geltendmachung von Grundrechten steht. Man kann also da nicht einfach sagen, das betreffe Privatsphäre oder Religionsfreiheit. Vielmehr wird hier die Identifizierungspflicht gesetzlich geregelt und steht dann über diesen Grundsätzen.

Ich bitte Sie also, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen und dem indirekten Gegenvorschlag zuzustimmen. [PAGE 963]

[VS]