Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2019-12-18

Wortprotokoll

Herr Ständerat Engler als Kommissionssprecher hat Ihnen die Entstehungsgeschichte der Vorlage nochmals erläutert. Ich erlaube mir trotzdem, zur Ausgangslage noch einmal kurz Stellung zu nehmen.

Der Ständerat hat im März dieses Jahres entschieden, auf den indirekten Gegenvorschlag des Nationalrates zur Konzernverantwortungs-Initiative nicht einzutreten. Gleichzeitig hat er die Initiative zur Ablehnung empfohlen. Im Juni hat der Nationalrat dann nach mehrstündigen Beratungen am Eintreten auf den Gegenvorschlag festgehalten.

Die Debatte im Nationalrat hat für mich Folgendes gezeigt:

Erstens wird der Handlungsbedarf im Bereich der Einhaltung der Menschenrechte und der Umweltschutzstandards im Grundsatz heute von keiner Seite ernsthaft bestritten. Umstritten ist hingegen, inwieweit die Wirtschaft die Probleme auf einer freiwilligen Basis lösen kann und wo und wie genau das Eingreifen des Gesetzgebers - also Ihr Eingreifen - nötig ist, weil man die Eigeninitiative der Wirtschaft für ungenügend oder für unglaubwürdig hält. Gewisse Wirtschaftsakteure verlangen ja selber eine Regulierung, um sich von schwarzen Schafen in den eigenen Reihen distanzieren zu können und um gleich lange Spiesse zu erhalten.

Zweitens zeigt die Debatte, dass der Gegenvorschlag Ihrer Kommission die Initiative weitgehend umsetzen würde. Das ist auch die Meinung und die Kritik des Bundesrates; ich komme noch darauf zurück. Der Bundesrat unterstützt ja die Volksinitiative wegen der Haftung nicht, und der Gegenvorschlag des Nationalrates geht eben in dieser Hinsicht sehr weit. Deshalb unterstützt der Bundesrat den Beschluss des Nationalrates und jetzt auch den Antrag der Mehrheit der ständerätlichen Kommission für Rechtsfragen nicht.

Man muss aber sagen: Wenn Handlungsbedarf anerkannt ist, kann man über vieles diskutieren. Wichtig ist aber, dass globale Probleme auch international koordiniert angegangen werden, und gerade hier drückt der Schuh. Weder die Initiative noch der Gegenvorschlag des Nationalrates sind international abgestimmt. Das ist für den Exportwirtschafts- und Investitionsstandort Schweiz nicht nachhaltig, zumal es um die Lösung eines globalen Problems geht. Es geht ja nicht um ein Schweizer Problem. Herr Würth hat darauf hingewiesen, als Replik auf die Ausführungen von Herrn Levrat: Beim Bankgeheimnis ging es um eine spezifisch schweizerische Gesetzgebung. Das haben wir hier nicht vorliegen. Es gibt x Länder, die internationale Firmen haben und in einem ähnlichen Kontext arbeiten.

Drittens unterstützen manche diesen Gegenvorschlag vor allem darum, weil er zum Rückzug der Initiative führen könnte. Sie wollen so eine Abstimmung über die Konzernverantwortungs-Initiative verhindern. Sie fürchten sich vor einer Abstimmungskampagne. Sogar Befürworter haben heute vor dieser Abstimmungskampagne und vor einer allfälligen Annahme der Initiative gewarnt.

Tatsächlich wäre die Annahme der Initiative aus Sicht des Bundesrates schädlich. Aber die Initiative zu verhindern, indem man sie weitgehend umsetzt, weil man Angst vor der Initiative hat und die öffentliche Debatte scheut, ist staatspolitisch eben auch problematisch. Man sollte vor einer demokratischen Auseinandersetzung keine Angst haben. Wir sollten diese Auseinandersetzung führen. Dass sich Teile der Wirtschaft, wie Herr Levrat dies ausgeführt hat, sich vielleicht etwas opportunistisch verhalten, darf uns nicht beeindrucken. Herr Würth hat es gesagt, es geht hier um einen wesentlichen Teil des Schweizer Wirtschaftsrechts. Das muss eben auch im Hinterkopf behalten werden.

Schliesslich scheint mir auch klar, dass die bestehenden Aktionspläne und Handlungsstränge des Bundesrates mit der parlamentarischen Diskussion rund um die Initiative und den Gegenvorschlag zusammengeführt werden müssen. Hinzu kommt, dass der Bundesrat vom Parlament gar nie zum Gegenvorschlag konsultiert worden war. Bis im August 2019 gab es daher auch keine Position des Bundesrates zu dieser doch weitreichenden parlamentarischen Vorlage. Das ist unüblich. Sie haben diese Woche die Transparenz-Initiative beraten. Der indirekte Gegenvorschlag wurde dem Bundesrat zur Stellungnahme vorgelegt. Der Nationalrat hat gestern die Pflege-Initiative beraten. Der indirekte Gegenvorschlag wurde dem Bundesrat zur Stellungnahme vorgelegt. Aber in dieser Frage, die für den Wirtschaftsstandort Schweiz doch sehr weitreichend ist, wurde der Bundesrat nicht zur Stellungnahme eingeladen.

Deshalb hat der Bundesrat das Dossier am 14. August 2019 beraten und mich, gestützt auf diese Beratung, beauftragt, [PAGE 1225] die Positionierung in Ihrer Debatte einzubringen. Die ist relativ einfach: Der Bundesrat lehnt die Volksinitiative weiterhin ab. Der Bundesrat ist aber bereit, einen Gegenvorschlag zu unterstützen. Das ist die neue Positionierung des Bundesrates. Er ist vom doppelten Nein abgewichen, wenn Sie so wollen.

Der Bundesrat hat mein Departement beauftragt, eine Vernehmlassungsvorlage zur CSR-Berichterstattung - also zur Corporate-Social-Responsibility-Berichterstattung - gemäss dem europäischen Recht auszuarbeiten und im Hinblick auf diese Vernehmlassung auch zu prüfen, ob in den Bereichen Kinderarbeit und Konfliktmineralien zusätzlich auch eine Sorgfaltsprüfungspflicht nötig ist.

Eine solche Vernehmlassung macht selbstverständlich nur dann Sinn, wenn Ihr Rat heute nicht selber einen Gegenvorschlag verabschiedet. Das ist jetzt relativ unwahrscheinlich geworden, nachdem Eintreten nicht mehr bestritten ist. Der Bundesrat stellte mit seinen Beschlüssen letztlich sicher, dass die Politik die Verantwortung in diesem Bereich übernimmt. Gleichzeitig setzt sich der Bundesrat dafür ein, dass eben die Regelung international abgestimmt ist, und er trägt dazu bei, dass es jetzt überhaupt zu einem Gegenvorschlag kommt. Sonst wären wir wahrscheinlich in der Debatte wieder am gleichen Punkt wie damals, als Sie sie im März dieses Jahres geführt haben.

Vor diesem Hintergrund hat die RK-S den Gegenvorschlag des Nationalrates vergangenen August und September erneut beraten und in verschiedenen Aspekten verfeinert. Sie haben es von Ständerat Engler gehört. Zudem beauftragte die RK-S die Verwaltung, nach der Herbstsession ausformulierte Gesetzestexte für einen alternativen Gegenvorschlag gemäss den Beschlüssen des Bundesrates vom 14. August 2019 auszuarbeiten. Dieser sollte enthalten: eine CSR-Berichterstattungspflicht nach europäischem Recht sowie Sorgfaltspflichten und Berichterstattungspflichten in den Bereichen Konfliktmineralien und Kinderarbeit.

An ihrer Novembersitzung hat die RK-S diese Texte geprüft und mit knapper Mehrheit am indirekten Gegenvorschlag des Nationalrates festgehalten. Eine starke Minderheit Rieder hat sich hingegen für den alternativen Gegenvorschlag ausgesprochen. Zu beiden Konzepten haben Sie vom Kommissionssprecher und von Ständerat Rieder bereits alles Nötige gehört, denke ich.

Aus Sicht des Bundesrates stellt das Konzept des Nationalrates eine weitgehende Umsetzung der Initiative dar. Es enthält eine sektorübergreifende gesetzliche Sorgfaltspflicht sowie eine besondere Haftungsregelung. Das Konzept Rieder orientiert sich hingegen stark am EU-Recht. Es enthält eine nichtfinanzielle Berichterstattung sowie Sorgfalts- und Berichterstattungspflichten in den Bereichen Kinderarbeit und Konfliktmineralien.

Wie stellt sich der Bundesrat zur heutigen Auslegeordnung? In seiner Botschaft vom 15. September 2017 lehnte der Bundesrat die Konzernverantwortungs-Initiative ab und verwies auf seine damals erst kurz zuvor verabschiedeten Aktionspläne. Die EU-Richtlinie zur nichtfinanziellen Berichterstattung war damals in den Mitgliedstaaten noch nicht umgesetzt, und die Verordnung zu den Konfliktmineralien war erst in Erarbeitung. Das hat sich in der Zwischenzeit geändert. Die EU-Richtlinie zur Berichterstattung ist umgesetzt, und die Verordnung zu den Konfliktmineralien wird 2021 in Kraft treten.

Damit wissen wir heute, was international Sache ist, und können unser Vorgehen mit diesen Entwicklungen abstimmen. Bereits in der Botschaft auf den Seiten 6378 ff. hat der Bundesrat in Aussicht gestellt, dass er gesetzgeberisch tätig würde, wenn diese Sachlage geklärt wäre. Sie ist jetzt geklärt.

Der Bundesrat unterstützt klar die Berichterstattung gemäss der Minderheit Rieder. In Bezug auf die Bereiche Kinderarbeit und Konfliktmineralien hat der Bundesrat zwar nur einen Prüfauftrag an das EJPD erteilt, er hat aber auch hier den Handlungsbedarf erkannt. In diesem Sinne dürfte die Minderheit Rieder auch in Sachen Kinderarbeit und Konfliktmineralien mit den Vorstellungen des Bundesrates in Bezug auf einen indirekten Gegenvorschlag übereinstimmen.

Das Konzept Rieder steht ausserdem im Einklang mit den bestehenden Aktionsplänen des Bundesrates und setzt einige der darin vorbehaltenen zentralen Massnahmen um. Zusätzliche Haftungsregeln, wie sie der nationalrätliche Gegenvorschlag und Ihre Kommissionsmehrheit vorsehen, lehnt der Bundesrat hingegen explizit ab.

Erlauben Sie mir hierzu ein paar weitergehende Ausführungen. Die Haftungsfrage sorgt ja immer wieder für Konfusion. Sie ist ja auch sehr komplex; wir haben das jetzt in der Beratung beim Eintreten auch gehört. Man muss hier zwei Dinge unterscheiden: Beim Gegenvorschlag Ihrer Kommission geht es um eine spezielle Form der Haftung, die man neu explizit im Schweizer Recht verankern möchte, nämlich die Konzernhaftung. Eine Muttergesellschaft in der Schweiz könnte künftig in jedem Fall haftbar gemacht werden für Schäden, die von ihr kontrollierte Unternehmen im Ausland nachweislich verursacht haben und bei denen sich die Muttergesellschaft nicht exkulpieren kann. Wenn die Muttergesellschaft also nicht nachweisen kann, dass sie ihre Sorgfaltspflicht erfüllt hat, dann hat sie hier ein grösseres Problem bezüglich der Haftung; dieser Nachweis dürfte je nach Konstellation nicht ganz einfach zu erbringen sein. Die schweizerische Gesetzgebung würde aber all dies künftig ausdrücklich so festlegen.

Es geht beim Gegenvorschlag Ihrer Kommission also nicht um die Grundsatzfrage, ob ein Unternehmen für Schäden an Mensch und Umwelt, die es nachweislich verursacht hat, haften soll oder nicht - ich glaube, Herr Ständerat Engler, wir sind uns hier einig, Sie haben das auch ausgeführt. Denn wenn ein Tochterunternehmen eines Schweizer Konzerns z.[NB]B. in Brasilien oder in Indonesien einen Schaden verursacht, dann kann es von den Geschädigten in Brasilien oder in Indonesien natürlich heute schon nach dem dort geltenden Recht zur Verantwortung gezogen werden. Es geht vielmehr um die Frage, ob auch eine Mutter in der Schweiz angeklagt werden kann für Schäden, die ihre Töchter im Ausland verursacht haben. Gänzlich ausgeschlossen ist eine sogenannte Konzernhaftung allerdings auch nach dem heute geltenden Schweizer Recht nicht, das hat der Kommissionssprecher ebenfalls gesagt, aber in der Regel dürfte in solchen Fällen nicht das Schweizer Recht anwendbar sein, sondern das Recht jenes Staates, in dem der Schaden erfolgt ist.

Diese Klarstellung scheint mir wichtig, da oft behauptet wird, dass die Gegner der Konzernverantwortungs-Initiative und überhaupt auch die Firmen und Unternehmen keine Haftung übernehmen wollten. Es geht nicht darum, dass sie nicht haften wollen. Die Haftung gibt es schon. Es geht um die Art und den Umfang der Haftung. Das ist der grosse Unterschied zwischen den beiden Gegenvorschlägen und auch zwischen der Haltung des Bundesrates und jener Ihrer Kommissionsmehrheit.

Eine Frage, die im Zusammenhang mit der Haftung immer wieder auftaucht, ist jene, wie die von Ihnen vorgelegten Vorschläge im internationalen Vergleich zu bewerten sind. Ich möchte hier drei Punkte festhalten.

Ein erster Punkt betrifft die Haftungsfrage. Der internationale Rechtsvergleich zwischen den verschiedenen Haftungsregelungen ist sehr komplex. Die im Gegenvorschlag Ihrer Kommission vorgesehene zusätzliche Haftungsregel ist jedenfalls nicht direkt vergleichbar mit den bestehenden ausländischen Regelungen. Das zeigt auch das Gutachten des Schweizerischen Instituts für Rechtsvergleichung, das Ihnen in der Kommission vorlag. Dieses Gutachten hat aber immerhin gezeigt, dass die allermeisten europäischen Länder keine explizite Haftungsregelung für von einem Konzern kontrollierte Unternehmen haben, wie sie nun der Gegenvorschlag Ihrer Kommission vorsieht.

Nur Frankreich sieht so etwas wie eine ausdrückliche gesetzliche Haftungsregelung vor, wobei Frankreich die Schwelle mit 5000 Angestellten im Inland und mit 10[NB]000 Angestellten im In- und Ausland sehr hoch ansetzt. Allerdings ist auch in Frankreich die rechtliche Situation unklar, weil bislang noch kein Urteil auf der Grundlage einer solchen Haftung ergangen ist. In anderen Ländern wie Deutschland, England und Kanada, die auch erwähnt wurden, schliesst die Rechtsprechung eine Geschäftsherrenhaftung im Konzern zwar nicht aus. Aber auf die Frage, inwieweit diese Haftungsregeln auch ausländische Tochterunternehmen erfassen, geben ähnlich [PAGE 1226] wie in der Schweiz weder die Praxis noch die Lehre eine abschliessende Antwort. Sicher ist: In keiner ausländischen Rechtsordnung besteht eine so klare und so ausdrückliche Haftungsregelung für kontrollierte Unternehmen, wie sie die Konzernverantwortungs-Initiative bzw. der Gegenvorschlag des Nationalrates vorsehen. Man begäbe sich damit aus Sicht des Bundesrates auf weitgehend unbekanntes Terrain. Die Regelungen kämen also einem Experiment gleich, ihre Anwendung in der Praxis wäre unberechenbar.

Der zweite Punkt: Die Regulierung, wie sie die Minderheit Rieder vorsieht, ist international abgestimmt. Nur wenige Länder kennen umfassende gesetzliche Sorgfaltsprüfungspflichten. Wo es sie gibt, stehen sie teilweise in Spezialgesetzen oder in sektorspezifischen Erlassen. Nur Frankreich - ich habe das bereits ausgeführt - hat mit der "loi sur le devoir de vigilance" ein Gesetz in Kraft gesetzt, das eine allgemeine menschenrechtliche Sorgfaltspflicht für französische Unternehmen einer bestimmten Grösse statuiert. Länder wie die Niederlande oder Grossbritannien beschränken die Sorgfaltspflicht auf die Bereiche Kinderarbeit im Falle der Niederlande sowie Menschenhandel und Zwangsarbeit im Falle des UK. Bezüglich der Konfliktmineralien gibt es bekanntlich eine entsprechende Verordnung der EU, die - ich habe es erwähnt - 2021 in Kraft treten wird. Diese wird denn auch im Konzept Rieder bereits mitberücksichtigt.

Der dritte Punkt: Der Antrag von Herrn Rieder mit seinen Delegationsnormen im Bereich der Sorgfaltsprüfungspflichten ermöglicht es, flexibel auf die internationale Entwicklung zu reagieren, ohne dabei Schweizer Unternehmen im internationalen Vergleich zu benachteiligen. Der Bundesrat ist klar der Meinung, dass Handlungsbedarf besteht. Er ist aber ebenso klar der Meinung, dass die Schweiz ihre Regulierung international abstimmen soll. Das wird mit der Minderheit Rieder im Gegensatz zum Gegenvorschlag Ihrer Kommission gewährleistet. Es ist - Herr Ständerat Engler, wenn ich mir das erlauben darf - auch nicht das Primat der Wirtschaft, das obsiegen soll, sondern das Primat der Schweiz. Eine international abgestimmte Lösung ist im Sinne unseres Wirtschaftsstandortes.

Ich komme zum Schluss. Wenn Sie heute zum zweiten Mal jetzt eigentlich die Eintretensdebatte führen - das letzte Mal[NB]ist[NB]es ja zu einem vorzeitigen Abbruch der Übung gekommen -, dann möchte ich Sie hier bitten, jetzt die Minderheit Rieder zu unterstützen. Sollten Sie der Mehrheit folgen, unterstützt der Bundesrat jeweils die Minderheit Hefti.