Engler Stefan · Ständerat · 2020-03-04

Wortprotokoll

Gestützt auf Artikel 51 Absatz 2 der Bundesverfassung bedürfen Änderungen in Kantonsverfassungen der Gewährleistung durch die Bundesversammlung. Diese ist zu erteilen, soweit die kantonale Verfassungsbestimmung im Einklang mit dem Bundesrecht steht. Was die Änderung der Kantonsverfassungen der Kantone Tessin, Waadt, Wallis und Genf betrifft, hat die SPK die beschlossenen Änderungen als unproblematisch und ohne Weiteres mit dem Bundesrecht vereinbar eingestuft. Diesen kann somit vorbehaltlos die Gewährleistung erteilt werden.

Für den Kanton Tessin betrifft die Änderung der Kantonsverfassung folgende Themen: die politischen Rechte von Auslandtessinerinnen und Auslandtessinern, die Verlängerung der Fristen für Unterschriftensammlungen bei Initiativen und Referenden, die Volksabstimmung bei Gesetzesinitiativen des Volkes in der Form der allgemeinen Anregung zu einer Anpassung der Kantonsverfassung und schliesslich die Möglichkeit von Variantenvorlagen bei Änderungen der Kantonsverfassung.

Die Anpassung der Kantonsverfassung des Kantons Waadt betrifft eine neue staatliche Aufgabe im Bereich des Gesundheitswesens, wonach Kanton und Gemeinden Menschen, die wegen ihres Alters, einer Behinderung oder krankheitsbedingt nicht zuhause wohnen können, den Zugang zu einer ihren Bedürfnissen angepassten Unterbringungsmöglichkeit garantieren. Als Kuriosität bei dieser Gewährleistung ist darauf hinzuweisen, dass die Verfassungsänderung bereits im Jahr 2009 erfolgte, die Bundesversammlung aber im Jahre 2010 fälschlicherweise einer falschen Bestimmung die Gewährleistung erteilt hat. Dieser Fehler wird jetzt korrigiert.

Die Gewährleistung der Kantonsverfassung des Kantons Wallis hat den Termin der konstituierenden Sitzung des Grossen Rates nach seiner Gesamterneuerung und die Frist zwischen dem ersten und zweiten Wahlgang bei kantonalen Wahlen zum Gegenstand und ist so weit auch völlig unproblematisch.

Es bleiben die Anpassungen der Kantonsverfassung der Republik und des Kantons Genf. Diese sehen die Ausdehnung der Zuständigkeit für die Kulturpolitik und die Kulturfinanzierung auf die Gemeinden vor. Die angenommene Änderung bezüglich der Kantonsverfassung der Republik und des Kantons Genf ist unproblematisch; dies gilt auch für die Anpassungen der Verfassungen der Republik und des Kantons Tessin, des Kantons Waadt und des Kantons Wallis.

Entsprechend kann Ihnen die SPK vorbehaltlos Erteilung der Gewährleistung beantragen.

Für mehr Diskussionen in der Kommission sorgte das Gewährleistungsbegehren des Kantons Uri. Das Gesuch betrifft zwei Verfassungsänderungen: zum einen die vom Urner Volk am 10. Februar 2019 beschlossene Bestimmung über die Regulierung von Grossraubtieren, zum anderen den Beschluss der Stimmberechtigten von Uri vom 19. Mai 2019 zur Änderung von Artikel 88 Absatz 1 der Kantonsverfassung betreffend die Ausdehnung des Majorzwahlverfahrens bei Landratswahlen.

Mit dem Bundesrat kommt die Kommission zum Schluss, dass eine bundesrechtskonforme Auslegung und Anwendung der Bestimmung zur Regulierung von Grossraubtieren möglich ist. Soweit die Verfassungsnorm den Kanton anhält, Vorschriften zum Schutz von Grossraubtieren zu erlassen, wird damit eine durch das Bundesrecht bereits vorgegebene Verpflichtung der Kantone, adäquate Umsetzungsmassnahmen anzuordnen, übernommen. Dasselbe gilt für das auferlegte Verbot, den Grossraubtierbestand zu fördern. Als gering beurteilt der Bundesrat hingegen nach geltendem Bundesrecht den Spielraum des Kantons, Massnahmen gegen einzelne Wölfe und für Bestandsregulierungen zu treffen. Alles in allem kommt nach Meinung des Bundesrates und der SPK der fraglichen Bestimmung ein Sinn zu, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, weshalb auch in Beachtung des Günstigkeitsprinzips der Gewährleistung von Artikel 49 Absatz 2 der Kantonsverfassung von Uri nichts im Wege steht.

Viel zu reden gab in der SPK die neue Verfassungsbestimmung von Artikel 88 Absatz 1 zweiter Satz zum Wahlrecht: Demnach hat das Urner Volk beschlossen, das Majorzwahlverfahren bei den Landratswahlen auf Gemeinden mit bis zu vier Landratssitzen auszudehnen. Mit 10 gegen 2 Stimmen beantragt die SPK dem Plenum - wie es der Bundesrat auch tut - die Gewährleistung der fraglichen Bestimmung zum Wahlsystem. Dass es sich dabei um einen "Grenzfall" handeln soll, wie vom Bundesrat in der Botschaft beschrieben, stiess bei einer Kommissionsmehrheit auf lebhaften Widerspruch, weshalb ich mir einige Überlegungen dazu zuhanden der Materialien gestatte.

Durch die jüngere bundesgerichtliche Rechtsprechung, welche die Kantone Appenzell Ausserrhoden im Jahre 2014, Uri 2016 und Graubünden 2019 betrifft, kann grundsätzlich auch ein gemischtes Wahlsystem, bei welchem je nach Wahlkreisgrösse das Kantonsparlament im Proporz oder im Majorz gewählt wird, bundesrechtskonform ausgestaltet sein. Es kann ferner mit dem Anspruch auf Wahlrechtsgleichheit gemäss Artikel 34 der Bundesverfassung bzw. der Erfolgswertgleichheit gemäss Artikel 34 Absatz 2 der Bundesverfassung, einem Teilaspekt davon, vereinbar sein.

Im Urner Urteil von 2016 anerkannte das Bundesgericht in grundsätzlicher Hinsicht die Zulässigkeit eines gemischten Wahlsystems, solange es gesamthaft betrachtet ausgewogen und sachlich nachvollziehbar ausgestaltet ist. Das konkrete Nebeneinander von Majorz- und Proporzelementen müsse an vernünftigen Kriterien anknüpfen, und es müsse nachvollziehbar sein, weshalb gewisse Sitze nach dem Majorz- und andere nach dem Proporzprinzip verteilt werden. Dementsprechend beurteilte es das Bundesgericht als nachvollziehbar, wenn im Kanton Uri Wahlkreise mit einem oder zwei Sitzen ihre Abgeordneten im Majorz wählten.

Im Nachgang zum Urteil des Bundesgerichts, welches feststellte, dass das Verfahren für die Wahl des Landrates in den Gemeinden, in denen das Verhältniswahlrecht galt, nicht vor der Bundesverfassung standhalte, passte Uri sein Wahlsystem an und dehnte das Majorzwahlverfahren auch auf Gemeinden aus, in denen bis zu vier Landratssitze zu besetzen sind. Streitpunkt im Urner Urteil war allerdings nicht die Majorzkomponente des gemischten Systems, sondern das Proporzelement im früheren Wahlsystem, das nicht vor dem Bundesrecht standhielt.

Demgegenüber hatte das Bundesgericht bezüglich des Kantons Appenzell Ausserrhoden im Jahre 2014, also schon zwei Jahre zuvor, den Bestand von Wahlkreisen mit bis zu 5535 Einwohnerinnen und Einwohnern bei sechs zu vergebenden [PAGE 53] Sitzen im Majorz als noch bundesrechtskonform anerkannt. Im jüngsten, den Kanton Graubünden betreffenden Urteil aus dem Jahr 2019 tolerierte das Bundesgericht das Majorzwahlverfahren, soweit auf einen Wahlkreis nicht mehr als fünf Sitze entfallen und die Einwohnerzahl unter 7000 liegt.

Zusammengefasst verlangt das Bundesgericht "genügend gewichtige Gründe für die Anwendung des Majorzprinzips im gemischten System" und meint damit ein gesellschaftliches Umfeld, wo die Zugehörigkeit der Kandidierenden zu einer bestimmten politischen Gruppierung für den Entscheid der Wählerinnen und Wähler von untergeordneter Bedeutung ist. Solche Konstellationen, wird im Appenzeller Urteil ausgeführt, seien umso wahrscheinlicher, je dezentralisierter sich das politische und gesellschaftliche Leben im betreffenden Kanton abspiele, je weniger Personen in einem Wahlkreis wohnten und je stärker die Wählerinnen und Wähler sowie die Kandidierenden in ihrem Wahlkreis verwurzelt seien.

Im Falle des Kantons Appenzell Ausserrhoden erkannte das Bundesgericht nachvollziehbare Gründe für die Zulässigkeit des Mischsystems in der grossen Autonomie der die Wahlkreise bildenden Gemeinden, in der geringen Bevölkerungszahl der Majorzgemeinden sowie in der untergeordneten Bedeutung der Zugehörigkeit der Kandidierenden zu einer bestimmten Partei für den Wahlentscheid. Für Uri betonte das Bundesgericht im Jahr 2016 zusätzlich die geografische Gegebenheit der Abgeschiedenheit für die Zulässigkeit der Majorzkomponente. Im Graubünden betreffenden Urteil aus dem Jahr 2019 schützte das Bundesgericht das Majorzverfahren mit der Begründung, dass in Wahlkreisen, in denen die schweizerische Bevölkerung weniger als 7000 Personen betrage, eine gewisse Nähe zwischen den kandidierenden Personen und den Wahlberechtigten vermutet werden könne und damit die Persönlichkeit der Kandidierenden für einen Grossteil der Wahlberechtigten von wesentlicher Bedeutung sei.

Was machen wir aus dieser Rechtsprechung des Bundesgerichtes? Anhand der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist die Verfassungskonformität des gemischten Systems des Kantons Uri zu beurteilen, bei welchem in Wahlkreisen mit bis zu vier Sitzen und weniger als 2000 Einwohnern - mit 1895 Einwohnern ist Silenen die grösste davon betroffene Gemeinde - das Majorzsystem gilt.

Eine deutliche Mehrheit der SPK beantragt mit 10 zu 2 Stimmen, dem Wahlsystem und namentlich Artikel 88 Absatz 1 zweiter Satz der Kantonsverfassung von Uri vorbehaltlos die Gewährleistung zu erteilen. Wie der Bundesrat stellt die SPK dafür auf die ergangenen Urteile bezüglich der Kantone Appenzell Ausserrhoden und Graubünden ab. Daraus lässt sich ableiten, dass die Urner Regelung, wonach in einem gemischten Wahlsystem in Wahlkreisen mit weniger als 2000 Einwohnerinnen und Einwohnern und maximal vier zu vergebenden Landratssitzen das Majorzprinzip gilt, bundesrechtskonform ausgestaltet ist. Wahlkreisgrösse und Anzahl Sitze legen den Schluss nahe, dass die Zugehörigkeit der Kandidierenden zu einer bestimmten politischen Gruppierung für den Entscheid der Wählerinnen und Wähler von untergeordneter Bedeutung ist.

Frau Ständerätin Z'graggen wird auf die Umstände noch näher eingehen, weshalb es die tatsächlichen Verhältnisse im Kanton Uri rechtfertigen, Majorz auch in Gemeinden mit bis zu vier Landratssitzen anzuwenden, ohne dass damit Bundesrecht verletzt wird.

Ich beantrage Ihnen, bezüglich aller hier infrage stehenden Änderungen von Kantonsverfassungen die Gewährleistung zu erteilen.