Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2020-03-09

Wortprotokoll

Der Kommissionssprecher hat Ihnen die Ausgangslage eingangs ja noch einmal geschildert. Ihr Rat hat am 18. Dezember 2019 einen neuen Gegenvorschlag zur Konzernverantwortungs-Initiative verabschiedet. Dieser basiert inhaltlich auf dem Entscheid des Bundesrates vom 14. August 2019. Lassen Sie mich das hier nochmals in Erinnerung rufen, da es auch einige neue Ratsmitglieder hat:

Der Bundesrat hat im August 2019 keinen Gegenvorschlag verabschiedet. Der Bundesrat war besorgt, dass nach dem Nichteintreten Ihres Rates auf den Gegenvorschlag des Nationalrates am Schluss nichts resultieren, dass es zu einem zweiten Nichteintreten kommen würde. Der Bundesrat hat ja grundsätzlich bejaht, dass es Handlungsbedarf gibt. Wenn Sie in der Botschaft von 2017 nachlesen, sehen Sie, dass der Bundesrat gesagt hat, dass er eine Vernehmlassung mache, die etwa die und die Elemente enthalte, falls der Gegenvorschlag abgelehnt wird; das ist die Geschichte. Ihre Kommission hat dann das Bundesamt für Justiz gebeten, im Sinn und [PAGE 69] Geist der Eckpfeiler des Bundesrates einen Entwurf auszuarbeiten. Wie ich es gesagt habe, bezogen sich diese Eckwerte auf die Botschaft von 2017.

Aber sehen Sie - das muss ich auch Herrn Sommaruga sagen -, wir haben schon einen Schritt gemacht, auch der Bundesrat. 2017 hat der Bundesrat Nein zur Initiative, Nein zu einem Gegenvorschlag gesagt, ob direkt oder indirekt. Das ist jetzt nicht mehr der Fall, der Bundesrat bejaht die Notwendigkeit eines Gegenvorschlages. Er hat sich aber wegen der Haftungsfrage gegen den Gegenvorschlag des Nationalrates ausgesprochen. Er ist wegen der Haftungsfrage gegen die Initiative, und er ist wegen der Haftungsfrage auch gegen den indirekten Gegenentwurf des Nationalrates.

Die Eckwerte des Bundesrates vom August 2017 bilden das ab, was 2017 in der Botschaft stand und was man international verfolgt. Eine Ausnahme ist die Kinderarbeit - ich komme noch darauf zurück. Ich wollte das einfach noch einmal kurz einbetten, auch für jene Ratsmitglieder, die damals noch nicht dabei waren.

Nun, es ist auch im Nationalrat etwas passiert: Letzte Woche hat der Nationalrat mit 102 zu 91 Stimmen bei 4 Enthaltungen den eigenen Gegenvorschlag angenommen. Aber auch hier gab es viele Nationalrätinnen und Nationalräte sowie Fraktionen, die nichts Entsprechendes wollten. Die SVP-Fraktion hat jetzt jedoch dem Gegenvorschlag des Ständerates zugestimmt. Hier, so muss man schon sagen, ist etwas in Bewegung gekommen.

Sie sind jetzt in der Differenzbereinigung und müssen entscheiden, welchem Konzept Sie folgen und ob Sie überhaupt einem Konzept folgen. Der Bundesrat hat nun also wieder die gleichen Sorgen wie im August letzten Jahres: dass nämlich kein Gegenvorschlag zustande kommt respektive dass der Gegenvorschlag des Nationalrates nicht mehrheitsfähig ist.

Anders als letzten Herbst unterstützt die Mehrheit Ihrer Kommission - wenn auch knapp, das wurde gesagt - nun den Gegenvorschlag des Ständerates, also das ursprüngliche Konzept Rieder. Ich glaube, wenn man diese Schlaufe jetzt nicht gemacht hätte und dieses Konzept Rieder nicht gekommen wäre, dann wäre wahrscheinlich das Konzept des Nationalrates bereits vom Tisch. Das muss man sich einfach auch vor Augen führen. Wir sind jetzt sozusagen noch in dieser Auseinandersetzung, in diesem Ringen - ich glaube, Herr Engler hat das gesagt oder Herr Rieder - darum, welches die bessere Lösung ist.

Ich möchte auf ein paar Fragen eingehen, die in der Debatte nun wieder aufgeworfen wurden, auch vom Sprecher der Minderheit. Zunächst einmal geht es um die Frage, ob dieses ständerätliche Konzept jetzt den internationalen Standard abbildet oder nicht. Hier muss man drei Pfeiler unterscheiden:

Der erste Pfeiler ist die Transparenzpflicht, also die Berichterstattung über die sogenannten nicht finanziellen Belange bezüglich Umwelt, Sozialem, Arbeitnehmenden, Korruptionsbekämpfung und Menschenrechten. Hier folgt der Gegenvorschlag des Ständerates der EU-Richtlinie. Eine EU-Richtlinie gibt die Hauptstossrichtung vor, lässt den Staaten, die sich dieser anschliessen, aber einen Umsetzungsspielraum. Ob der Gegenvorschlag des Ständerates nun genau das abbildet, was international Usus ist, ist deshalb schwierig zu sagen, weil es bei einer Richtlinie einen gewissen Spielraum gibt. Aber wenn Sie beispielsweise die deutsche Umsetzungsgesetzgebung anschauen, im Wesentlichen die Paragrafen 289b und 289c des deutschen Handelsgesetzbuches, dann sehen Sie, dass es hier keine wesentlichen Unterschiede zum Gegenvorschlag des Ständerates gibt.

Der zweite Pfeiler sind die Sorgfalts- und Berichterstattungspflichten im Bereich der Konfliktmineralien. Hier lehnt sich der Gegenvorschlag des Ständerates an die EU-Verordnung zu den Sorgfaltspflichten in der Lieferkette von Importeuren von Zinn, Tantal, Wolfram und Gold aus Konflikt- und Hochrisikogebieten an. Das ist eine Verordnung von 2017. Sie soll 2021 in Kraft treten. Sie ist etwas detailliert, und im Gegenvorschlag ist hier deshalb nicht ganz alles übernommen worden. Es ist auch nicht Pflicht, alles genau so zu übernehmen, sondern man hat versucht, das soweit möglich in Schweizer Recht einzupassen. Wir wollen ja auch keine zusätzliche Bürokratie aufbauen.

Der dritte und letzte Pfeiler betrifft die Sorgfalts- und Berichterstattungspflichten im Bereich der Kinderarbeit. Hier bildet der ständerätliche Beschluss keinen internationalen Standard ab; das ist richtig. Er geht einen Schritt weiter. Ich habe es Ihnen schon einmal gesagt: Das hat damit zu tun, dass ich neu ins Amt gekommen bin. Ich habe mich mit dieser Materie erst als Bundesrätin befasst. Ich war als Ständerätin nicht in der Kommission. Ich habe in der Debatte des Nationalrates viel über die Gesetzgebung der Niederlande gehört. Ich habe mich damit befasst. Ich war damals, als der Bundesrat die Eckpunkte im August 2019 beschlossen hat, der Meinung, dass dieses Thema, weil es so sensibel ist, zusätzlich aufgenommen werden soll. Der Bundesrat ist dieser Haltung gefolgt. Ich sage das in aller Transparenz. Ich habe das so beantragt, und das wurde dann auch als Prüfpunkt, als Eckwert im bundesrätlichen Konzept für eine allfällige Vernehmlassung aufgenommen. Auch unsere Verfassung verpflichtet in Artikel 11 den Gesetzgeber, Kinder und Jugendliche in ihrer Unversehrtheit besonders zu schützen und in ihrer Entwicklung zu fördern. Das hat sich jetzt hier abgebildet, indem man sich am holländischen Modell orientiert hat. Aber auch hier wurde das dem schweizerischen Kontext angepasst.

Das internationale Umfeld wird sich selbstverständlich weiterentwickeln. Das ist so. Der Bundesrat beobachtet insbesondere die EU oder auch einzelne Staaten. Man kann heute nicht voraussagen, was genau passieren wird. Wir hatten ja auch diesen Rechtsvergleich in der Kommission, und man muss einfach sagen, dass vieles heute nur diskutiert wird. Vieles wird in der Lehre diskutiert, aber nicht in der Rechtsanwendung.

Der Vorteil des ständerätlichen Beschlusses ist eben auch der, dass man die Entwicklung beobachten kann: Man kann sich anschliessen, wenn man weitere Entwicklungen sieht. Wenn man sieht, dass auf der Ebene der OECD, auf der Ebene der Europäischen Union eine Gesetzgebung beschlossen wird, die relevant ist, kann man diese prüfen und kann in aller Freiheit dann entscheiden, ob man hier auch gesetzgeberische Massnahmen ergreifen will. Das heisst also, es ist freiwillig. Es ist dem Parlament unbenommen, erneut zu prüfen, wo die Schweiz international steht und wo sie sich positionieren will. Klar ist, dass die Schweiz mit dem Gegenvorschlag des Nationalrates im Bereich der Sorgfaltsprüfung und der Haftung deutlich weiter gehen würde als beispielsweise die EU.

Auf die Frage, ob der ständerätliche Beschluss wirklich genau das abbilde, was international Standard sei, kann ich also sagen: Ja, aber wir gehen bei den Sorgfaltsprüfungspflichten im Bereich der Kinderarbeit einen Schritt weiter - das ist der einzige Bereich.

Nun zur Studie, die Herr Ständerat Engler angesprochen hat, der "Study on due diligence requirements through the supply chain" (Research Report 2019, Alliance for Corporate Transparency): Die erwähnte Studie hat keine gesetzlichen Due-Diligence-Regulierungen, also Sorgfalts- und Sorgfaltsprüfungspflichten, untersucht, weder generell noch in den Sektoren Konfliktmineralien und Kinderarbeit. Insoweit beansprucht sie keine Aussagekraft in Bezug auf den Gegenvorschlag des Ständerates, und die Studie macht auch keine Aussagen über die Auswirkung der EU-Richtlinie selbst. Sie beschränkt sich zeitlich und inhaltlich auf die Regulierungen im Vereinigten Königreich, in Dänemark und Frankreich. Die Studie schliesst aber explizit die Möglichkeit nicht aus, dass die EU-Richtlinie dazu beiträgt, die soziale Verantwortung der Unternehmen zu verbessern. Das ist ja auch klar, weil Transparenz in der Regel auch einen gewissen öffentlichen Druck schafft und auch zu Verbesserungen führt.

Wenn jetzt, wie auch noch erwähnt wurde, gesagt wird, der Gegenvorschlag des Nationalrates schränke die Haftung der Unternehmen ein, ist das so nicht zutreffend. Eingeschränkt wird nur die Konzernhaftung gemäss Gegenvorschlag, aber es wird nicht die Haftung im geltenden Recht eingeschränkt. Ich glaube, das muss man hier noch einmal klarstellen, auch wenn eben an verschiedenen Orten von "Juristenfutter" die Rede war. Herr Ständerat Engler hat es richtig gesagt: Es ist letztlich eine gesellschaftspolitische Frage. Da bin ich mit ihm einverstanden, und ich glaube auch, dass der [PAGE 70] Handlungsbedarf heute breit anerkannt ist. Die Frage ist einfach, wie genau Sie das dann umsetzen. Um diese Lösung ringen wir hier, dafür sind wir da.

Für den Bundesrat und die betroffenen Unternehmen ist es schwierig bis unmöglich, die genauen Risiken der Haftungsregelung des Gegenvorschlages des Nationalrates einzuschätzen. Mit welchen Schwierigkeiten unsere Gerichte zu kämpfen hätten, können sicher diejenigen unter Ihnen beurteilen, die selbst einmal ein Richteramt bekleidet haben - ich glaube, Ständerat Engler war auch einmal Richter, wenn ich mich recht erinnere.

Es gibt natürlich mit diesem Gegenvorschlag des Nationalrates schon schwierige Konstellationen, wenn eben Schweizer Recht auch im Ausland angewendet werden soll. Der Bundesrat hat in der Botschaft klar gesagt, dass er das nicht will. Es ist auch eine Frage des Respekts vor der Souveränität anderer Staaten, dass wir nicht Schweizer Recht im Ausland anwenden. Es ist eine unmögliche Situation für ein Unternehmen im Ausland, wenn es das dortige ausländische Recht und gleichzeitig auch noch das Schweizer Recht beachten muss, und wenn das Schweizer Recht strenger ist, dann greift die Haftung. Mit der neu geschaffenen Konzernhaftung für Tochtergesellschaften im Ausland käme daher eine grosse Rechtsunsicherheit auf die Unternehmen zu.

Die ständerätliche Vorlage hält sich bei der Haftung hingegen an bewährte bestehende Haftungsregeln. Es ist nicht so, wie es zuweilen geschrieben wird, dass es darum gehe, ob die Unternehmen nun haften sollen oder nicht. Die Unternehmen haften schon heute. Die Frage ist, wie weit sie haften und ob sie eben auch für ihre selbstständigen Töchter im Ausland nach Schweizer Recht haften. Das ist die Frage.

Ich sage es noch zum Schluss: Die ständerätliche Lösung mag nicht perfekt sein. Der Bundesrat unterstützt sie aber. Sie orientiert sich an den bestehenden Regelungen im Ausland, an die das Schweizer Recht angepasst wurde. Bei der Haftung verzichtet die ständerätliche Lösung auf Neuerungen und bleibt bei dem, was wir kennen. Damit sichert sie den Schweizer Unternehmen im internationalen Umfeld gleich lange Spiesse.

Der Bundesrat unterstützt deshalb die Mehrheit Ihrer Kommission.