Bertschy Kathrin · Nationalrat · 2020-03-09

Wortprotokoll

Die Preise in der Schweiz sind bei vielen Produkten höher als anderswo - und das teilweise deutlich. Ein Teil dieser Preisunterschiede lässt sich mit Handelshemmnissen und Zöllen erklären. Ein Teil kann auf höhere Personalkosten in der Schweiz zurückgeführt werden, und ein weiterer Teil kann mit einer höheren Zahlungsbereitschaft erklärt werden, die abgeschöpft wird.

Ein anderer Teil der Preisunterschiede basiert allerdings mutmasslich auf Wettbewerbsbehinderungen, d. h. auf Handlungsweisen von Unternehmen, um den Wettbewerb einzuschränken und so höhere Preise abzuschöpfen. Wenn es sich dabei um marktmächtige Unternehmen handelt, die ihre Stellung dazu nutzen, wäre das schon heute missbräuchlich. Es wird aber nicht immer geahndet. Der Spielraum, der von der Weko tatsächlich genutzt wird, ist relativ klein.

Hier setzt die Initiative an: Sie adressiert eine Wettbewerbsbehinderung, die von marktbeherrschenden respektive neuerdings auch von relativ marktmächtigen Unternehmen ausgeht, welche Abhängigkeiten ausnützen oder Bedingungen diktieren. Jetzt ist die Frage, ob das heutige Gesetz reicht, und zwar nicht nur das Gesetz, sondern eben auch dessen Vollzug.

Artikel 4 Absatz 2 des geltenden Kartellgesetzes besagt schon heute, dass als marktbeherrschende Unternehmen solche gelten, "die auf einem Markt als Anbieter oder Nachfrager in der Lage sind, sich von anderen Marktteilnehmern [...] in wesentlichem Umfang unabhängig zu verhalten". Sie verhalten sich dann unzulässig, "wenn sie durch den Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen" (Art.[NB]7 Abs.[NB]1). Dazu gehört zum Beispiel die Verweigerung[NB]von[NB]Geschäftsbeziehungen, die Erzwingung unangemessener Preise oder auch die Verpflichtung von Vertragspartnern, zusätzliche Leistungen annehmen oder erbringen zu müssen.

In den letzten beiden Legislaturen und auch in der Kartellrechtsrevision hat sich die grünliberale Fraktion für einen funktionierenden Wettbewerb, für wettbewerbsstärkende Spielregeln ausgesprochen. Warum? Weil Wettbewerb innovationsfördernd ist, weil er die Qualität erhöht und den Ressourcenverbrauch sowie die Preise senkt. Das ist alles volkswirtschaftlich sinnvoll.

Wir hatten nun in der vorletzten Legislatur, genauer 2014, eine gescheiterte Kartellrechtsrevision. Der Bundesrat wollte harte Kartelle - das sind Preis-, Mengen- und Gebietsabsprachen - verbieten und die Weko professionalisieren. Wir haben das unterstützt, doch leider ohne Erfolg und Mehrheit. Im Zuge dieser Diskussionen in der Kommission wurde aber auch immer wieder deutlich, dass wir wettbewerbsökonomisch Vollzugsprobleme orten und zögerliche Vorgehensweisen bemängeln. Die Kommission hat dies mehrmals an die Weko adressiert, und darauf basiert auch das Anliegen der Volksinitiative.

Wir haben heute erstens die Situation, dass die Weko vorwiegend klare Fälle beurteilt. Das heutige Konzept der Marktmacht in der Schweiz greift nur bei sehr eindeutigen Situationen. Die Fälle liegen in der Realität aber häufig in einem Graubereich von Marktmacht. Wir haben zweitens die Situation, dass die Marktabschottung immer noch sehr stark vom Verwendungszweck her beurteilt wird - ist ein Produkt substituierbar? -, anstatt dass eine Marktabgrenzung aus Sicht der Betroffenen vorgenommen und überprüft wird, ob es tatsächlich Ausweichmöglichkeiten gibt, die auch als solche akzeptiert werden. Hier rät die Lehre nämlich zur faktenbasierten Abgrenzung von Marktmacht. Dann kommt wettbewerbserschwerend natürlich dazu, dass im Zuge der Digitalisierung viel bessere Kontrollen der Absatzgebiete und der Abnehmer möglich geworden sind und so Parallelimporte, welche preissenkende Wirkungen haben, weitgehend behindert werden können.

Es entspricht nach wie vor dem Anliegen der Grünliberalen, welche die Kartellrechtsrevision unterstützt haben, und unserem Verständnis der Bedeutung des Wettbewerbs für Innovation und Ressourceneffizienz, dass die Weko im Vollzug dem funktionierenden Wettbewerb eine höhere Priorität einräumt und dass höhere Preise im Vergleich zum Ausland bekämpft werden. Genauso soll aber auch gegen Absprachen im Inland vorgegangen werden, welche sich dem Wettbewerb entziehen und Steuerzahlende und Konsumentinnen und Konsumenten schädigen. Wir beurteilen das Anliegen der Initiative darum als gerechtfertigt. Sicherlich ist es aber so, dass es, wenn man Preise grenzübergreifend tief halten will, der beste Weg ist, Märkte offen zu halten, Zölle und Handelshemmnisse zu reduzieren, Parallelimporte zuzulassen, Absprachen zwischen Händlern und Herstellern zu unterbinden [PAGE 212] und Geoblocking zu verhindern. Es gibt also auch in anderen Bereichen als den heute adressierten Handlungsbedarf.

Wenn wir jetzt die Instrumente der Initiative anschauen, dann stellen wir fest, dass diese nicht einfach den Wettbewerb stärkt. Sie hat auch unerwünschte Nebenwirkungen. Sie beinhaltet eine Reimportverbotsklausel. Das ist ein Privileg für inländische Unternehmen. Sie sollen verhindern können, dass Produkte, die sie günstig ins Ausland geliefert haben, zum tieferen Preis in die Schweiz reimportiert werden. Für uns widerspricht das dem Ziel der Initiative. Das ist dem Wettbewerb nicht förderlich, im Gegenteil: Diese Reimportverbotsklausel ist eine unerwünschte Nebenwirkung, und wir lehnen diese Klausel und damit auch die Initiative ab.

Hingegen können wir nach sorgfältigen Abwägungen den Antrag der Kommissionsmehrheit in den wesentlichen Punkten unterstützen, wenn eben diese Reimportverbotsklausel gestrichen wird. Der wesentliche Punkt für uns ist die Erweiterung der relativen Marktmacht, und zwar im Inland und im Ausland. Auch wenn wir Vorbehalte haben: Die relative Marktmacht ist ökonomisch vielleicht noch nicht ein fertig durchdachtes Konzept. Es funktioniert in Deutschland aber einigermassen gut, zumindest ist es wettbewerbsfördernd. Wir sehen auch, dass es durchaus auf Binnensachverhalte zur Anwendung kommen wird. Das gibt Rechtsunsicherheit, der Minderheitssprecher hat das erwähnt. Aber dennoch: Es verbreitert den Handlungsspielraum der Weko, und das wollen wir. Es hat eine präventive Wirkung: Unternehmen werden in Zukunft sorgfältiger abwägen, bevor sie sich missbräuchlich verhalten. Das ist ein entscheidender Vorteil für den funktionierenden Wettbewerb.

Wenn man jetzt aber das Konzept der relativen Marktmacht anwendet, dann sollte es ein symmetrisches Konzept sein, und zwar nicht nur in Abgrenzung zum Ausland, so wie es der Bundesrat beantragt, sondern generell. Es gibt aus unserer Sicht keine ökonomisch stringente Begründung für die Bundesratsversion, ausser dass man so wenig wie möglich machen möchte. Der Bundesrat beantragt die Minimalvariante. In Abgrenzung zu ausländischen Unternehmen sollen andere Wettbewerbsspielregeln gelten als im Inland. Juristisch ist das sicherlich einfacher; das stimmt. Aber ökonomisch sind das kaum faire Wettbewerbsspielregeln.

Analog der Symmetrie unterstützen wir deshalb auch in Artikel 4 die Mehrheit. Es gibt schon im geltenden Recht in Artikel 4 Absatz 2 eine Klammerbemerkung: "Als marktbeherrschende Unternehmen gelten einzelne oder mehrere Unternehmen, die auf einem Markt als Anbieter oder Nachfrager in der Lage sind, sich von anderen Marktteilnehmern (Mitbewerbern, Anbietern oder Nachfragern) in wesentlichem Umfang unabhängig zu verhalten." Das Gesetz sagt also heute schon, dass es sich eben nicht nur um die Nachfrage handelt. Wenn wir ein Konzept der relativen Marktmacht einführen, dann bitte symmetrisch, d. h., dass auch die relative Marktmacht bei Nachfrage und Angebot symmetrisch erweitert werden soll.

Wir werden auf den Gegenvorschlag eintreten. Wir werden auch die Bestimmung unterstützen, wonach Geoblocking verboten werden soll. Wir werden die wesentlichen Punkte des Gegenvorschlages unterstützen; dies im Sinne eines funktionierenden Wettbewerbs und aus volkswirtschaftlichen Überlegungen, aber eben auch mit den erwähnten Vorbehalten.