Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2020-06-09

Wortprotokoll

Sie haben es gehört: Es geht heute eine Phase von ungefähr zweieinhalb bis fast drei Jahren zu Ende. Wir befinden uns im Schlussspurt. Die Beratungen in dieser Frage haben sich in die Länge gezogen, weil sich die Räte nicht auf einen Gegenvorschlag einigen konnten. Im März 2019 hat der Ständerat den nationalrätlichen Gegenvorschlag abgelehnt. Als der Gegenvorschlag des Nationalrates im letzten Herbst definitiv zu scheitern drohte, erarbeitete der Ständerat einen eigenen Gegenvorschlag, basierend auf den Eckwerten des Bundesrates vom letzten Sommer.

Es lagen damit bis zur Einigungskonferenz vom vergangenen Donnerstag zwei konzeptionell unterschiedliche Gegenvorschläge vor. Diese verfolgten unterschiedliche Ziele. Der Nationalrat wollte einen Rückzug der Volksinitiative erreichen, indem er den Initianten weitgehend entgegenkam. Der Ständerat will der Volksinitiative hingegen eine international abgestimmte Alternative gegenüberstellen.

In der Einigungskonferenz vom letzten Donnerstag wurde dann der Gegenvorschlag des Ständerates mit 15 zu 11 Stimmen bestätigt. Damit steht der Gegenvorschlag des Nationalrates nicht mehr zur Auswahl. Gestern hat der Nationalrat dem Resultat der Einigungskonferenz mit 99 zu 91 Stimmen zugestimmt. Ich möchte Sie im Namen des Bundesrates bitten, dem Antrag der Einigungskonferenz auch zuzustimmen. Es geht jetzt nicht mehr darum, welchen Vorschlag man gut, besser, schlecht oder wie auch immer findet, sondern es geht jetzt, nachdem nur noch der Gegenvorschlag des Ständerates zur Disposition steht, nur noch um die Frage, ob man überhaupt einen Gegenvorschlag will.

Erlauben Sie mir, kurz die Vorgeschichte der parlamentarischen Beratung Revue passieren zu lassen und dann noch kurz etwas zum Gegenvorschlag Ihres Rates zu sagen. Anfang 2018 hatte die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates entschieden, im Rahmen der Aktienrechtsrevision einen indirekten Gegenvorschlag zur Konzernverantwortungs-Initiative zu erarbeiten. Ziel war es, dass die Initianten ihr Volksbegehren zurückziehen. Im Frühjahr 2018 stimmte die RK-N diesem Gegenvorschlag zu. Im Juni 2018 folgte der Nationalrat seiner Kommission für Rechtsfragen. Der Gegenvorschlag sah wie die Initiative neue Sorgfalts- und Berichterstattungspflichten sowie eine zusätzliche Haftungsregelung vor. Er ging zwar weniger weit als die Initiative, aber doch so weit, dass die Initianten erklärten, sie würden die Initiative zurückziehen.

Dem Ständerat ging dies aber zu weit. Im März 2019 entschied er deshalb, auf den Gegenvorschlag des Nationalrates gar nicht erst einzutreten. Im Juni 2019 hielt der Nationalrat jedoch erneut am Gegenvorschlag fest. Damit war der Gegenvorschlag des Nationalrates zwischen den beiden Kammern blockiert. Wäre er im Herbst 2019 im Ständerat gescheitert, wäre damals schon die Möglichkeit eines Gegenvorschlags ganz vom Tisch gewesen.

Je comprends Mme la conseillère aux Etats Mazzone quand elle dit qu'elle est déçue, parce qu'elle a aussi travaillé pendant environ deux ans au sein de la Commission des affaires juridiques du Conseil national. Mais il faut aussi tenir compte du fait que le contre-projet du Conseil national n'a pas trouvé de majorité dans ce conseil. Il aurait probablement été balayé en automne dernier. C'est la raison pour laquelle, après le 14 août 2019, le Conseil fédéral a pris position et s'est occupé du sujet.

Der Bundesrat hat sich am 14. August 2019 gegen den Gegenvorschlag des Nationalrates ausgesprochen, aber er hat sich zugleich zum ersten Mal überhaupt für verbindliche Transparenzpflichten von Unternehmen sowie verbindliche Sorgfaltsprüfungspflichten in den Bereichen Konfliktmineralien und Kinderarbeit ausgesprochen. Ich habe dieses Geschäft ja übernommen und in der Botschaft des Bundesrates von 2017 doch die Passage entdeckt, wo der Bundesrat gesagt hat, er sehe den Handlungsbedarf, aber die Schweiz solle keine Vorreiterrolle einnehmen. Man warte die Entwicklungen auf europäischer Ebene ab. Wenn diese dann reif seien, werde der Bundesrat eine Vernehmlassungsvorlage präsentieren.

Ich persönlich sah den Zeitpunkt damals im Sommer 2019 gekommen, dass der Bundesrat dieses Versprechen respektive diese Aussage noch einmal konkretisiert, auch vor dem Hintergrund der Tatsache, dass befürchtet werden musste, dass der Gegenvorschlag des Nationalrates im Herbst 2019 hier noch einmal scheitern würde. Der Bundesrat hat keinen Gegenvorschlag präsentiert. Er hat im Sommer 2019 lediglich gesagt, dass er, wenn der Gegenvorschlag des Nationalrates scheitern sollte, eine Vernehmlassungsvorlage bringen würde, gestützt auf die Entwicklungen in der Europäischen Union, denn man konnte jetzt davon ausgehen, dass man etwa sieht, wie sich das entwickelt. Das war offensichtlich 2017 noch nicht der Fall, oder die Konstellation hat es nicht ermöglicht.

Am 18. Dezember 2019 beschloss der Ständerat schliesslich in neuer Zusammensetzung einen eigenen Gegenvorschlag. Dieser basiert inhaltlich auf den Eckwerten, die der Bundesrat im August 2019 entschieden hat. Er sieht zudem strafrechtliche Sanktionen vor, falls die neuen Transparenz- und Sorgfaltspflichten verletzt werden. Er verzichtet aber explizit auf eine zusätzliche Haftungsregelung.

Herr Ständerat Levrat sagte, es sei umstritten; es gebe heute schon eine Haftung, die auch zur Anwendung kommen könne. Sie ist noch nie in den Konstellationen zur Anwendung gekommen, wie sie in der Initiative vorgesehen sind, diesen Auslandkonstellationen, und wie sie auch der Gegenvorschlag vorgesehen hätte. Ich komme noch darauf zurück. [PAGE 415]

Letzte Woche nun sprach sich die Einigungskonferenz für das Konzept des Ständerates aus. Gestern sprach sich der Nationalrat dafür aus.

Ich möchte nun noch kurz aus Sicht des Bundesrates eine Würdigung des Gegenvorschlags des Ständerates machen und auch die Vorzüge gegenüber der Initiative noch einmal betonen. Der Antrag der Einigungskonferenz ist inhaltlich international abgestimmt. Sein erster Pfeiler, die Berichterstattung über die sogenannten nichtfinanziellen Belange, basiert auf einer EU-Richtlinie. Die Normen wurden an die Verhältnisse in der Schweiz angepasst. Den zweiten Pfeiler bilden die Sorgfalts- und Berichterstattungspflichten im Bereich der Konfliktmineralien. Er lehnt sich an die EU-Verordnung zu den Sorgfaltspflichten im Bereich der Konfliktmineralien an. Auch wenn hier etwas grössere Anpassungen an die Schweizer Rechtsordnung nötig waren, beispielsweise der Verzicht auf eine neue Behörde, ist eine gute Umsetzung des EU-Standards gelungen. Wir bewegen uns hier auch international im Gleichschritt. Den dritten und letzten Pfeiler bilden die Sorgfalts- und Berichterstattungspflichten im Bereich der Kinderarbeit. Diese gehen etwas weiter als der internationale Standard. Erst die Niederlande kennen bereits eine inhaltlich ähnliche Regelung. An dieser orientiert sich die vorliegende Lösung. Der Bundesrat will im Bereich Kinderarbeit die internationale Entwicklung bewusst nicht abwarten.

Bei der Haftung hält sich der Antrag der Einigungskonferenz an die bewährten, bestehenden und auch international üblichen Haftungsregelungen. Wenn Sie sich, Herr Ständerat Levrat, an das halten, was bereits in Kraft ist, haben Sie natürlich auch mehr Rechtssicherheit, weil Sie wissen, was gilt. Es gilt, mit anderen Worten, der Status quo. Jedes Unternehmen soll selbstverständlich für einen Schaden haften, den es anrichtet, aber es soll selber haften, und es soll dort haften, wo der Schaden angerichtet wurde. Das ist eben ein wesentlicher Unterschied. Wir müssen diese Diskussion nicht noch einmal eröffnen, aber hier haben wir doch den internationalen Rechtsvergleich, den Sie zur Kenntnis nehmen können. Sie können zur Kenntnis nehmen, dass sowohl die Initiative wie damals auch der Gegenvorschlag des Nationalrates diese heutigen Haftungsbestimmungen überschreiten würden.

Die Unternehmen haften bereits heute, aber in den Konstellationen, wie ich sie jetzt beschrieben habe. Der Gegenvorschlag verzichtet deshalb auf eine neue Konzernhaftung.

Anders ist es dagegen bei der Initiative: Sie verlangt bekanntlich die Schaffung einer neuen Haftung von Muttergesellschaften für ihre juristisch eigenständigen Töchter im Ausland. Das erachtet der Bundesrat nicht nur als unnötig, sondern es wäre aus seiner Sicht auch ein Wagnis. Die konkreten Folgen einer solchen Haftungsregelung, die international einmalig wäre, sind in ihren Einzelheiten unmöglich abzuschätzen. Sicher ist, dass die Initiative die Rechtsunsicherheit erhöht; damit gefährdet sie natürlich auch Arbeitsplätze, und das übrigens nicht nur in der Schweiz, sondern auch im Ausland.

Auch die Lösung der Einigungskonferenz nimmt die Unternehmen in die Pflicht: Was bisher freiwillig war, würde neu verbindlich. Sie unterscheidet sich von der Initiative aber in den Mitteln, die sie wählt. Sie anerkennt das Anliegen der Initiative, ist aber international abgestimmt und bringt das Schweizer Recht à jour, ohne dem Wirtschaftsstandort Schweiz mit einem Alleingang unnötig Schaden zuzufügen.

Es scheint mir noch ein weiterer Aspekt zentral, den ich auch staatspolitisch wichtig finde und in diesem Rat auch schon erwähnt habe. Mit dem Gegenvorschlag der Einigungskonferenz hätte die Stimmbevölkerung eine echte Wahl zwischen zwei alternativen Vorgehensweisen, auch wenn diese in der Volksabstimmung einander nicht gegenübergestellt werden. Man hätte auf der einen Seite eine Volksinitiative, die der Bundesrat als überschiessend anschaut, und auf der anderen Seite diesen Gegenvorschlag, bei dem man sagen kann, dass die Schweiz sich der internationalen Rechtsordnung anpasst und das macht, was andere Staaten auch machen, aber eben nicht einen Alleingang wagt.

Ich fasse zusammen: Es ist bekannt, dass der Bundesrat die Volksinitiative zur Ablehnung empfiehlt. Auch der Nationalrat hat sie Anfang März mit 105 zu 83 Stimmen bei 9 Enthaltungen zur Ablehnung empfohlen. Der Ständerat hat sich bereits ein Jahr früher mit 25 zu 14 Stimmen bei 3 Enthaltungen gegen die Initiative ausgesprochen. Es ist aber nicht das Anliegen der Initianten, das umstritten ist. Ich habe es gesagt: Umstritten sind die Mittel, welche die Initiative vorschreibt.

Aus Sicht des Bundesrates schiesst die Initiative insbesondere wegen der zusätzlichen, international einmaligen Haftungsregel klar über das Ziel hinaus. Aus dem gleichen Grund hat der Bundesrat auch den damaligen Gegenvorschlag des Nationalrates abgelehnt. Er lehnte ihn aber auch aus einem weiteren Grund ab: Dieser hätte nämlich die Initiative zu einem grossen Teil umgesetzt, bevor sich der Souverän überhaupt dazu hätte äussern können. Das wäre staatspolitisch fragwürdig gewesen. Der Bundesrat ist entschieden der Meinung, dass sich das Volk zu einer zentralen Frage äussern können soll, auch wenn das Risiko besteht, dass die Initiative angenommen wird; dieses Risiko besteht bei einer demokratischen Ausmarchung selbstverständlich immer. Der Bundesrat begrüsst es daher, dass dies nun der Fall sein wird und dass es eine Volksabstimmung über diese Initiative geben wird.

Ich möchte Sie bitten, dem Antrag der Einigungskonferenz zuzustimmen.