Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2020-06-18

Wortprotokoll

Die terroristische Bedrohung bleibt in ganz Europa erhöht. Sie geht insbesondere, aber nicht nur von dschihadistischem Terrorismus aus. Terroristische Anschläge wie in Christchurch oder Halle zeigen aber, dass auch terroristisches Gewaltpotenzial vorhanden ist, das von politischem Extremismus ausgehen kann. Terrorismus ist immer auch ein Angriff auf unsere Gesellschaft, auf unsere gesellschaftlichen Grundwerte.

Die Schweiz hat bereits vor Jahren begonnen, ihre Instrumente zur Terrorismusbekämpfung sukzessive zu ergänzen. Der Bundesrat hat vor nicht ganz fünf Jahren in Absprache mit den Kantonen die nationale Strategie zur Terrorismusbekämpfung verabschiedet. Diese Strategie bildet die Grundlage für unsere Instrumente in der Prävention, der Kooperation und auch der Repression. Ich möchte klar betonen: Repression bzw. das Strafrecht alleine genügt nicht für eine wirksame Terrorismusbekämpfung. Die Schweizer Bevölkerung und die Politik erwarten von uns, dass wir Anschläge verhindern und dass wir auch präventiv tätig sind. Natürlich braucht es auch das Strafrecht. Die strafrechtlichen Instrumente werden mit der vom Bundesrat vorgeschlagenen Teilrevision des Strafgesetzbuches ergänzt und verstärkt; Sie haben dieser Revision diese Woche zugestimmt.

Nun zur Prävention: Die Prävention erfolgt in verschiedenen Phasen. Für die frühe Phase der Prävention arbeiten die Kantone zusammen mit dem Bund seit 2017 mit dem Nationalen Aktionsplan zur Verhinderung und Bekämpfung von Radikalisierung und gewalttätigem Extremismus. Dieser Aktionsplan enthält vor allem soziale, therapeutische und präventive Massnahmen und solche des Kindes- und Erwachsenenschutzes. Sie werden in erster Linie von den Städten, den Gemeinden und den Kantonen umgesetzt. Mit diesen Massnahmen soll eine entstehende Radikalisierung früh erkannt und wenn möglich in einem frühen Stadium gestoppt werden. Wenn die soziale und therapeutische Prävention nicht gelingt - hier sind wir jetzt im Bereich dieses Gesetzes -, kommen die polizeiliche Prävention und die polizeiliche Gefahrenabwehr zum Zug.

In Ihrer Kommission wurde die Frage aufgeworfen, ob die bestehenden rechtlichen Möglichkeiten nicht ausreichen. Nein, sie reichen eben nicht aus! Für die Kantone zeigt das ein Gutachten des Instituts für Föderalismus, welches mein Departement in Auftrag gegeben hat. Dabei hat sich klar ergeben, dass die kantonalen Polizeigesetze keine oder nur sehr beschränkt für die Terrorismusbekämpfung geeignete Massnahmen beinhalten. Das Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus entspricht deshalb auch einem besonderen Wunsch der Kantone, die hier Unterstützung brauchen.

Auch andere rechtliche Grundlagen reichen nicht aus, um Terrorismus effektiv bekämpfen zu können. Die Massnahmen des Nachrichtendienstes, die jetzt immer wieder erwähnt wurden, dienen dem frühzeitigen Erkennen einer Bedrohung durch eine Person oder Personengruppe. Es geht dort um Beobachtung und Überwachung. Hier geht es um präventiv-polizeiliche Massnahmen. Das Strafrecht und das Strafprozessrecht knüpfen an eine begangene Straftat an. Dem Entwurf geht es aber um polizeiliche Massnahmen zur Abwehr von Gefahren und zur Verhinderung künftiger Straftaten. Präventiv-polizeiliche Massnahmen kennen wir auch beim Hooliganismus und bei der häuslichen Gewalt. Genau dieses System, das wir dort haben, haben wir eigentlich übernommen und wenden es jetzt eben auch auf terroristische Gefährder an.

In der Kommission und auch heute wurde auch die Frage aufgeworfen, ob der Bund überhaupt über eine genügende Gesetzgebungskompetenz für die neuen polizeilichen Massnahmen verfüge. Auch das wurde bereits unter Einbezug des Bundesamtes für Justiz umfassend und sorgfältig geprüft. Wir stützen uns hier im Wesentlichen auf die inhärente Kompetenz des Bundes zum Schutz der inneren Sicherheit der Schweiz. Diese ist durch terroristische Aktivitäten zweifellos bedroht. Da die präventiv-polizeilichen Massnahmen nur subsidiär zum Tragen kommen, bleibt die Polizeihoheit der Kantone unberührt.

Auf die neuen Massnahmen können die Kantone zurückgreifen, wenn ihre Möglichkeiten im Umgang mit terroristischen Gefährdern ausgeschöpft sind, und zwar unabhängig davon, ob ein Strafverfahren eröffnet wurde oder nicht. Sie können auch nach der Entlassung eines terroristischen Gefährders aus dem Strafvollzug darauf zurückgreifen. Die Kantone haben nicht die Mittel, diese Personen rund um die Uhr zu überwachen oder zu begleiten. Deshalb brauchen sie die Massnahmen, die ich Ihnen gleich erläutern werde.

Die Massnahmen sind subsidiär, sie sind komplementär, und sie sind verhältnismässig. Subsidiär meint: Der Bund - konkret das Fedpol - wird nur auf Antrag eines Kantons tätig. Ich wiederhole es: Das Fedpol wird auf Antrag eines Kantons tätig, wenn dieser Kanton das angestrebte Ziel im Umgang mit einem Gefährder nicht mit anderen kantonalen Massnahmen, z. B. den Massnahmen aus dem Nationalen Aktionsplan, erreichen kann. Die Massnahmen sind komplementär: Die polizeilichen Massnahmen ergänzen die präventiven und integrativen Massnahmen von Kantonen und Gemeinden. Sie sind zudem verhältnismässig, denn die neuen Massnahmen sind immer auf den Einzelfall, auf eine konkrete Person ausgerichtet, entsprechend der von ihr ausgehenden spezifischen Gefährdung. In jedem Einzelfall wird durch die kantonalen Behörden zusammen mit dem Bund ein interdisziplinäres Case-Management geführt.

Die Massnahmen werden immer in Abhängigkeit von der Gefährdung ergriffen, und sie beginnen mit der mildesten Massnahme. Das heisst, um das Ausmass der Gefährdung, die von einer Person ausgeht, einschätzen und regelmässig überprüfen zu können, steht das Instrument der Gesprächsteilnahmepflicht zur Verfügung. Geht von einer radikalisierten und als gefährlich beurteilten Person eine unmittelbare Gefährdung aus, soll sie mittels Kontaktverbot von ihrem radikalisierten Umfeld, zum Beispiel dem Sportclub, der Moschee oder dem Verein, ferngehalten werden können. Mit den Massnahmen "Ausreiseverbot" und "Meldepflicht" soll eine Person an der Reise in ein Konfliktgebiet gehindert werden, und dies soll auch kontrolliert werden. Schliesslich soll mit einer sogenannten Ein- und Ausgrenzung der Bewegungsradius eines terroristischen Gefährders eingeschränkt werden können.

Als einschneidendste Massnahme kann eine Eingrenzung auf eine Liegenschaft verfügt werden, einfach gesagt: Hausarrest. Dieser Hausarrest kommt nur zum Zug, wenn die weniger einschneidenden Massnahmen nicht erfolgreich waren bzw. wenn sie vom Gefährder nicht eingehalten wurden. Wir haben also hier ein klares Kaskadensystem; ich komme in der Detailberatung dann noch vertieft darauf zurück. Für den Hausarrest braucht es nicht - wie hier jetzt behauptet wurde - keine richterliche Überprüfung, sondern es braucht eine vorgängige richterliche Überprüfung eines Zwangsmassnahmengerichts. Alle anderen Massnahmen sind vor Gericht beschwerdefähig.

Auf die Einführung einer Präventivhaft bzw. einer gesicherten Unterbringung, wie sie von Ihrer Kommission nun beantragt wird, wurde bewusst verzichtet. Der Bundesrat hat in seiner Vernehmlassungsvorlage keine solche Massnahme vorgesehen. Die Ziele eines solchen Instrumentes können mit den PMT-Massnahmen, insbesondere dem Hausarrest, EMRK-konform erreicht werden. Ich habe es gesagt, der Bundesrat hat hier keine gesicherte Unterbringung vorgeschlagen. Eine solche wurde aber von der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren nach der Vernehmlassung noch einmal ins Gespräch gebracht. Ich komme noch darauf zurück.

Weiter sorgt das Gesetz dafür, dass für terroristische Gefährder, die ausgeschafft werden sollen, eine Haft angeordnet werden kann. Nach geltendem Recht ist das nicht in jedem Fall sichergestellt. Es wird deshalb ein neuer [PAGE 1110] ausländerrechtlicher Haftgrund für Fälle geschaffen, in denen von einer Person eine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit ausgeht.

Schliesslich sieht das neue Gesetz vor, dass eine rechtskräftig ausgewiesene ausländische Person, die nicht in ihr Heimatland zurückgeschafft werden kann, nicht mehr vorläufig aufgenommen wird. Ohne eine solche vorläufige Aufnahme verliert die betreffende Person die Möglichkeit, eine Erwerbstätigkeit auszuüben oder die Familie nachzuziehen. Zudem wird ihr statt Sozialhilfe lediglich Nothilfe gewährt. Mit dieser neuen Regelung ist sichergestellt, dass terroristische Gefährder mit einer Ausweisung nach Ausländerrecht nicht besser gestellt werden als Personen mit einer strafrechtlichen Landesverweisung.

In der Kommission wurde teilweise die Befürchtung geäussert, die neuen Massnahmen würden zu weit gehen oder sie seien nicht mit dem nationalen und internationalen Schutz von Grundrechten vereinbar. Wir haben die Minderheiten der Kommission gehört, sie verlangen die Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat, und zwar zur Prüfung der Verfassungsmässigkeit, insbesondere in Bezug auf die Gesetzgebungskompetenz. Ich glaube, bezogen auf die Verfassungs- und Völkerrechtskonformität der Massnahmen gegenüber Kindern und Jugendlichen habe ich ja schon Ausführungen gemacht, ebenso zur Prüfung, inwiefern die bereits bestehenden gesetzlichen Vorgaben, insbesondere jene der Kantone, und die bereits bestehenden Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus nicht ausreichen. Insbesondere wurden die Massnahmen gegen Kinder und Jugendliche infrage gestellt. Die Minderheit II (Roth Franziska) hat eine Rückweisung an den Bundesrat verlangt, um diese Fragen näher zu prüfen.

An dieser Stelle möchte ich klar sagen: Alle diese Fragen wurden vertieft und sorgfältig geprüft. Der Bundesrat hat eine Vernehmlassung gemacht und danach, in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Justiz, eine Vorlage ausgearbeitet; ein externes Gutachten wurde ebenfalls erstellt. Die SiK des Ständerates wie auch die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates haben sich vertieft mit dieser Vorlage befasst und hatten hier keine Bedenken.

Die vom Bundesrat vorgeschlagenen Massnahmen führen also weder zu einem Verstoss gegen die Bundesverfassung noch gegen die EMRK, und auch die Kinderrechtskonvention verbietet PMT-Massnahmen gegenüber Kindern und Jugendlichen nicht; das hat Professor Donatsch an der Anhörung vor der Kommission und in seinem Gutachten zuhanden des EJPD und der KKJPD bestätigt.

Nun, man muss auch hier sagen: Die Strafmündigkeit liegt im Jugendstrafrecht bei 10 Jahren - das geht hier oft vergessen. Gemäss Ausländerrecht ist es sogar auch möglich, eine Administrativhaft für Minderjährige zu verhängen. Aber ich möchte hier auch sagen: Bei Minderjährigen haben soziale und erzieherische Massnahmen immer Vorrang. Kindesschutzmassnahmen kommen zuerst, und die PMT-Massnahme wird erzieherisch und therapeutisch begleitet; das steht in Artikel 23f Absatz 2.

Leider zeigt die Erfahrung im In- und Ausland, dass teilweise auch sehr junge Menschen radikalisiert sind und terroristische Aktivitäten ausüben können. Ich erinnere, wie Frau de Quattro, an die Verurteilten im Prozess rund um die An-Nur-Moschee in Winterthur. Vor drei oder vier Wochen hatten wir den Fall eines 14-Jährigen in der Suisse romande, der einen terroristischen Anschlag auf einen Bahnhof plante, und in der Ostschweiz wurde vor einem Jahr ein Minderjähriger entdeckt, der eine Bombe bastelte und damit eine Moschee treffen wollte.

Der Entwurf stellt auch sicher, dass das Kindeswohl immer in die Interessenabwägung einfliessen muss. Insbesondere ist ausreichend garantiert, dass Kinder und Jugendliche ihr Recht auf Bildung wahrnehmen können. Ich möchte betonen, dass der Ermessensspielraum des Fedpol im Entwurf, entgegen dem, was hier gesagt wurde, klar beschränkt wird: Es muss immer aufgrund konkreter und aktueller Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, dass eine Person eine terroristische Aktivität ausüben wird. Reine Mutmassungen und Spekulationen reichen also nicht aus.

Wichtig ist schliesslich, dass sämtliche vom Fedpol verfügten Massnahmen gerichtlich vollumfänglich überprüft werden können. Der Entwurf sieht zeitliche Grenzen und Ausnahmeregeln vor, und beim Hausarrest wird eine vorgängige richterliche Genehmigung verlangt. Der Hausarrest ist das letzte Mittel, die Ultima Ratio, und kann nur dann verhängt werden, wenn die anderen Mittel gescheitert sind und sich ein Gefährder nicht daran gehalten hat.

Wir schlagen Ihnen keine unbekannten Massnahmen vor. Bereits heute kennen wir Meldeauflagen und Rayonverbote für Hooligans. Die Kantone setzen Rayonverbote auch zur Bekämpfung häuslicher Gewalt und im Ausländerrecht ein. Ich habe das vorhin schon erwähnt. Auch die Ausreisesperre ist ein bekanntes Instrument, das wir bereits gegenüber Hooligans anwenden. Wenn Sie die Botschaft gelesen haben, dann haben Sie sicherlich auch gemerkt, dass die vorgeschlagenen Massnahmen auch im Ausland angewendet werden. In Grossbritannien, Frankreich und Deutschland kennt man beispielsweise ein ähnliches Instrumentarium. Im Vereinigten Königreich und in Frankreich, die von Terrorismus stark betroffen sind, werden sie auch auf Minderjährige angewendet. Das Vereinigte Königreich kennt nicht einmal ein Mindestalter für die präventiv-polizeilichen Massnahmen.

Erlauben Sie mir eine letzte Bemerkung. In einem Punkt kann sich der Bundesrat nicht der Mehrheit der Kommission anschliessen: Bezüglich der von der Kommission beschlossenen gesicherten Unterbringung von Gefährdern teilt der Bundesrat die Bedenken der betreffenden Minderheit. Die von der Kommissionsmehrheit beschlossene Massnahme ginge tatsächlich zu weit und würde auch gegen die EMRK verstossen. Zu diesem Schluss ist auch Professor Donatsch in seinem Gutachten gekommen. Deshalb beschränkt sich die Vorlage bei der schärfsten Massnahme auf den Hausarrest, der vorgängig durch das Zwangsmassnahmengericht genehmigt werden muss.

Ich habe es erwähnt: Als ich mein Amt angetreten habe und die Vernehmlassung beendet war, war klar, dass die Kantone um diese gesicherte Unterbringung baten, ja sie sogar schon fast forderten. Wir haben uns dann darauf verständigt, dass wir gemeinsam von Professor Donatsch ein Gutachten über die PMT-Vorlage erstellen lassen. Professor Donatsch hat klar gesagt, dass sich dieser Hausarrest EMRK-konform ausgestalten lässt, weil er eben in einer Kaskade stattfindet, dass dies aber bei einer Präventivhaft nicht möglich ist. In der Folge haben die Kantone dann eingewilligt, darauf zu verzichten.

Ich komme zum Schluss. Wir wissen es alle: Im Rechtsstaat gibt es keine absolute Sicherheit, genauso wenig gibt es das Instrument, das alle Probleme löst. Es braucht eine Vielfalt von präventiven, polizeilichen und repressiven Instrumenten, die, dem Einzelfall angemessen und an die Lage angepasst, eingesetzt werden können, um die Bevölkerung vor Terrorismus zu schützen. Diese Vorlage entspricht den Bedürfnissen und ist ein Wunsch der Kantone. Diese haben die neuen Instrumente in der Vernehmlassung ausdrücklich begrüsst und auch verlangt. Der Ständerat hat die Vorlage mit 35 zu 5 Stimmen bei 2 Enthaltungen gutgeheissen.

Ich bitte Sie namens des Bundesrates, einzutreten und, mit Ausnahme der Bestimmung zur gesicherten Unterbringung von Gefährdern, überall der Mehrheit zu folgen.